Посада губернатора
«Словник української мови» С.І.Ожегова (М., «українська мова», 1986) тлумачить поняття губернатор як начальник якоїсь області (наприклад, губернії царської України, штату США, колоніальної області). «Сучасний словник іноземних слів» (М., «Українська мова», 1994) вказує,
що одне із значень слова губернатор (лат. mibernator – правитель)
у дореволюційній Україні – вищий урядовець
З Енциклопедичного словника Ф.А.Брокгауза, І.А.Єврона випливає, що губернаторами називалися у Стародавній Франції представники королівської влади у провінціях. Ця посада була заснована у першій половині XVI ст. Франциском I і проіснувала до Великої французької революції, коли й була знищена.
Зародження посади
Основною ланкою місцевого управління у XVII столітті був воєвода. Усі воєводи призначалися розрядним наказом, затверджувалися царем і Боярської думою і підпорядковувалися наказу, у віданні якого були місто з повітом. За розписом міст і повітів Укаїни, в 1625 р. воєводи було призначено до 146 міст з повітами. Воєвода призначався терміном 1-3 року. За свою службу він отримував маєтки та грошові оклади. У великих містах було кілька воєвод. На воєводу покладалася маса найрізноманітніших обов'язків, які можна звести до чотирьох основних функцій: фінансової, військової, поліцейської, судової. Причому фінансова та військова діяльність становили ядро обов'язків воєводи.
Вже з самого тексту указу видно, що губернатори («начальники тих губерній») не повинні були негайно вступати у відправлення посади, – їм наказано лише «приглядатися», а керувати, як і раніше, мали воєводи. Губернатор був обставлений колегіальними установами ландратськими колегіями, які обиралися місцевимидворянством. У них він міг виступати «не як володар, а як президент».
Нерідко за Петра Великого одне й те саме обличчя називалося то губернатором, то воєводою. Деякими губерніями управляли генерал-губернатори.
Існують різні думки, кому спочатку давали ці звання. Одні вважають, що генерал-губернатори керували губерніями, що у військовому становищі, інші – що вони керували прикордонними губерніями. Деякі бачать у цьому званні лише почесний титул. Згодом генерал-губернаторами стали називати керуючих одночасно кількома губерніями.
Така строкатість у найменуваннях правителів губерній цілком пояснюється тодішньою юридичною невизначеністю та майже повною відсутністю загальних законоположень і, природно, створювала чимало незручностей для сучасників.
Слід зазначити, що губернаторам призначалася платня від скарбниці, за умови «хто буде справний і оголосить справу свою в усьому чисто, – і тим по закінченні року давати платню, губернаторам по 1200 р. », але їм суворо ставилося в обов'язок не брати платні доти, доки вони не зроблять всіх передбачених кошторисом витрат. Втім, фактично, ця платня виходила вкрай неакуратно, а за наступників Петра губернатори часто задовольнялися, як і раніше, від справ.
До цього варто додати, що у період з 1740 по 1765 р.р. губернатори були обмежені у своїх цивільних правах, їм заборонялося купувати двори, землі та селян у тих губерніях, якими вони керували.
Поміщалися губернатори в казенних будинках або в монастирських містових подвір'ях, у разі відсутності підходящих приміщень, для них будувалися казенні будинки. Ось що цей випадок містилося в Указі про будову губернаторських будинків 1749 року: «належить будувати. вгубернських містах для життя губернаторів зі своїми родинами 8 покоїв, зокрема, щоб були між кутів зал 10 аршин (аршин 71,12 див) інші ж покої від 8 до 6 аршин. Їхнім людям вільним 3 або 2 хати, між кутами по 8 аршин, кухаря з хлібною піччю, погріб сухий і льодовик, лазня з передбанником - все те в довжину на 10 завширшки на 6 аршин. ». Будувати губернаторські двори наказувалося однією доброю теслярською сокирною майстерністю, а столярної ніякої прикраси не вживати, уникаючи казенного збитку.
Уважне знайомство з інститутом петровських губернаторів показує, що система доручень, характерна для інституту воєвод, принаймні її сліди ще залишилися. Нерідко губернаторам доручалися справи, не пов'язані з їхньою посадою. Так, сибірський губернатор князь Матвій Гагарін був призначений Московським комендантом.
Призначалися губернатори на посаду та звільнялися, як правило, Верховною владою, так було до заснування Верховної таємної ради, коли ця функція перейшла до неї, після її знищення повернулися до старого петровського порядку. Були й винятки. Відомий випадок, коли в 1713 А.Г.Долгорукий був призначений губернатором Сенатом. Іноді Сенату доручалося попередньо обрати кількох кандидатів, у тому числі одного вже Верховна влада призначала губернатором.
Губернатори мали управляти губерніями виходячи з загальних законоположений. До них належали: інструкція воєводам 1719 р., наказ губернаторам 1728 р., повчання губернаторам 1764 р. Настанова 1764 року було значним кроком у розвитку губернаторської посади, воно давало йому владу «більше колишньої». У ньому губернатор називається главою, господарем та опікуном губернії.
Найголовнішою формою зв'язку центрального уряду з губернською владою був указ. Якщоякесь розпорядження не прямо стосувалося губернатора, то посилалися ведення, губернатор звертався до Сенату з доповненнями. Провінційна влада посилала губернатору зазвичай відписки, а губернатори їм – ордери та пропозиції.
У цілому нині становище губернатора було, загалом, особливо визначеним, піддавалося частим, хоча й невеликим змін, до 1775 року.
У XVIII столітті у загальному державному управлінні піднявся Сенат, представником його великої влади та виконавчим його органом був губернатор. Але губернатор був не тільки прикажчиком центральної влади, а й адміністратором із самостійними функціями та суддею.
Таке зосередження до рук губернатора всіх судових і урядових справ губернії призводило до повільності у вирішенні.
Як імператор губернатор мав багато в чому таку саму владу, як провінційний воєвода, відмінність тут було більш кількісне, ніж якісне: і той й інший керували виходячи з одних інструкцій, лише один відав губернією, а інший – лише меншою територією – провінцією.
Значна відмінність у владі стало встановлюватися з часу повчання губернаторам 1764 року, яке сильно підняло губернатора, перетворивши його і юридично на повного господаря губернії. У разі недоглядів та зловживань губернатор притягувався до відповідальності. Покараннями, здебільшого призначалися губернаторам за злочини і непорядок, були грошові штрафи і дуже наближався до них правеж грошей із селян, що належали губернатору, посилки з їхньої рахунок у губернії кур'єрів; арешт; зміна з губернаторського посту. Іноді траплялося, що два, а то й три покарання накладалися одночасно. Не застраховані губернатори були від кримінального покарання, аж до смертної.страти.
До реформи 60-х років ХІХ століття
Пугачевський бунт явно виявив недосконалий устрій місцевої влади та прискорив чергову адміністративну реформу губернії. 1775 року було прийнято законодавчий акт «Установа для управління губерній Всеукраїнської імперії». На той час країна поділялася на 23 губернії, 66 провінцій, 180 самостійних повітів, крім повітів губернських і провінційних міст. У передмові до «Установ. » пояснювалося, що «за великою широтою деяких губерній, недостатньо забезпечені як урядами, і необхідні управління людьми», а колишнє наділення губернаторів і воєвод адміністративними, поліцейськими, фінансово-господарськими і судовими правами визнавалося незручними, т.к. «Зростають свавілля і біди спільні з багатьма вадами».
За установою про губернії 1775 року вся Україна була поділена на намісництва, або губернії, на чолі кожної губернії був поставлений намісник (генерал-губернатор), який визнавався її господарем, головним начальником поліції та спостерігачем за виконанням законів. Про владу та обов'язки губернатора в установі 1775 року нічого не говорилося, крім того, що він засідає разом із намісником у губернському правлінні. Ступінь наданої намісником влади не могла не позначитися на губернаторах, але губернаторська влада, не скасована буквою закону, залишалася мало зміненою, хоча б через те, що не в кожну губернію був призначений генерал-губернатор (приблизно один на дві губернії) .
Щодо призначення губернаторів було збережено правило петровського законодавства - губернатор призначався монархом. Незабаром установу про губернії 1775 року, і особливо посаду губернатора, було істотно змінено.
Імператор Павлознищив кілька губерній, деякі перекроїли. Потім він ліквідував посади генерал-губернаторів і губернатор знову став нормальним типом начальника губернії.
Знищення інституту генерал-губернаторів суттєво змінило характер катерининського губернатора, який за установою 1775 був лише адміністратором, а генерал-губернатор був представником вищої урядової влади на місці.
Тепер губернатор поєднав у собі свої колишні функції, і функції посади генерал-губернатора. Тим самим було створено двоїстий характер посади губернатора. Ця двоїстість за наступних реформ державного управління все посилювалася і вкрай несприятливо позначалася на губернаторської діяльності.
Причини цієї двоїстості полягали, по-перше, у цьому, що раніше характер губернії і губернатора був фінансово-військовий, і це зумовлювало його діяльність і залишало часу інші обов'язки. По-друге, з недостатнім розвитком самодіяльності губернського суспільства виникла потреба у політичному нагляді над суспільством і установами із боку урядової влади та позначення присутності цієї влади на місцевому рівні.
Подальші зміни у положенні губернаторів відбулися за Олександра I. Введення в управління міністерського початку супроводжувалося поділом губернського управління на багато галузей. Якщо раніше більшість справ дозволялося дома губернатором, тепер вони доповідалися нагору. Це, звісно, обмежувало самостійність губернатора і сприяло з того що губернатор поступово переходив із виняткового підпорядкування Сенату залежність від Міністерства внутрішніх справ, т.к. підвідомчі цьому міністерству галузі управління залишалися у підпорядкуванні губернатору.
Губернатори намагалися відновити з урахуванням нескасованих (що теж показово) наказу 1728 р. і настанови 1764 р. значення «господаря губернії поширеності своєї влади попри всі окремі галузі управління», але безуспішно. Позначалася і така нісенітниця. По установі міністерств міністри у відсутності права наказувати губернським правлінням, які належали до Сенату і почали безпосередньо звертатися до губернаторам. Насправді виходило те, що Сенат не знав розпоряджень міністрів, а міністри – розпоряджень Сенату. Створювалася неймовірна плутанина і розвинулося незвичайне листування.
У 1856 році імператором Олександром II була висловлена думка про необхідність підвищення значення губернатора та скорочення зайвих формальностей, обмежень та утисків його діяльності. З цього часу у всіх законодавчих заходах, що належать до посади губернатора, простежується прагнення підняти цю посаду, розширити її права.
У період, що розглядається, не змінився і порядок комплектування губернаторів. Як і раніше не вимагалося будь-якого цензу, і взагалі, це питання залишалося неврегульованим.
Вибір тієї чи іншої особи на посаду губернатора майже завжди був справою випадку чи, точніше, протекції. Спроби покращити стан справ із підготовкою кадрів губернаторів не мали успіху.
Після реформи 60-х років ХІХ століття
На початку ХХ ст. в Україні було 78 губерній, 18 областей, 4 градоначальства, 10 генерал-губернаторств (одне в Москві і дев'ять на околицях).
Надалі потрібно забезпечити порядок в умовах наростання суспільного невдоволення, і це змусило розширити права губернатора. Вони отримали право на ревізію всіх громадських установ губернії незалежно від відомств, право забороняти збори, закривати органи.друку, впливати на суд (переглядати списки осіб, які мають право бути обраними до світових суддів, списки присяжних засідателів), з 1899 року губернатори стають головами губернських присутностей – адміністративно-судової установи для селянських станових установ та органів нагляду за ними. А з 1904 року губернатор став одночасно і головою губернського «особливої наради», до складу якого, крім нього, входили начальник губернського жандармського управління та прокурор окружного суду. Ця нарада проводила дізнання з державних злочинів і могла припинити чи дати хід справі.
У цей час уряд все частіше вдається до ведення «виняткового становища» в окремих місцевостях (де було неспокійно). В цьому випадку губернатор набував широких повноважень: закривати збори, торговельні та питні заклади тощо. Допускалося передавати губернатору всю повноту влади, навіть військової.
Анатолій Стрєлков, кандидат історичних наук