1. Причини земської реформи
Введення місцевого самоврядування, безсумнівно, було викликано серйозними обставинами та переслідувало певні цілі. Проблема причин земської реформи набула в історіографії дискусійного характеру.
Тим часом, на думку того ж таки В.В. Гармізи, «ні селянство, ні купецтво, ні революційно налаштовану студентську молодь земство не цікавило»3. Дослідник земства самарського Н.Л. Хайкіна підтвердила такі настрої на матеріалах однієї губернії4. На Північному Заході деяку ініціативу в цьому питанні можна відзначити з боку «першого стану».
| 1 Ленін В.І. Повн. зібр. тв. 5-те вид. Т. 5. З. 33 (надалі всі виноски даються цього збори творів). |
2 Гарміза В.В. Підготовка земської реформи 1864 М., 1956. С. 248.
4 Хайкіна Н.Л. Земські установи Самарської губернії у 1864-1881 роках: Дис. канд. іст. наук. Куйбишев, 1961. З. 5.
5 Гарміза В.В. Підготовка земської реформи. С. 127.
6 Серед інших вони виступили з опозиційними промовами в Петербурзьких губернських земських зборах 1865 р., після чого земські установи губернії були закриті.
7 Там же. С. 129.
2 Фірсов Н.М. Перший земський з'їзд (Спогади шістдесятника) // Історичний вісник. 1906. Т. 104. № 5. С. 442.
3 Лаптєва Л.Є. Земські установи в Україні. М., 1993.
4 Веселовський Б.Б. Історія земства за 40 років: У 4 т. СПб., 1909-1911. Т. 3. С. 1-2.
5 Большакова О.В. Бюрократія та великі реформи в Україні (1860 - 70-ті рр.). Сучасна англо-американська історіографія. Науково-аналітичний огляд. М., 1996. З. 4.
В.А. Нардова зауважила: «Початки «самоврядування», покладені основою земської, та був і міської реформ, певною мірою відповідали інтересам ісамого уряду, оскільки дозволяли йому передати громадському управлінню деяку частину справ, із якими дедалі складніше було справлятися бюрократичного аппарату»3. М.М. Шумилов показав, що запровадження земських установ було викликано й не так політичними, скільки прагматичними причинами. «Чи не з перших днів царювання Олександра II уряд зіткнувся з проблемою реформування системи адміністративного управління, - наголошував М.М. Шумилів. – Лише один Господарський департамент щорічно отримував звіти від 1500 «звітних місць». Величезні масштаби листування однаково прирікали на неефективність функціонування як центральної, і місцевої администрации»4. Історик констатував, що спеціальна комісія з реформи губернського управління з 1861 по 1863 р. «зайнялася «переважно» розробкою проекту земської реформи, наказу та «Тимчасових правил про земські повинності»5, й у роки ідея «раціональної децентралізації» в правлячих колах переважала6.
| 1 Захарова Л.Г. Самодержавство, бюрократія та реформи 60-х років. ХІХ ст. в Україні // Питання історії. 1989. № 10. С. 6. |
2 Гарміза В.В. Підготовка земської реформи. С. 129.
3 Нардова В.А. Міське самоврядування в Україні в 60-ті - на початку 90-х рр. ХІХ ст. Урядова політика. Л., 1984. С. 249.
4 Шумілов М.М. Місцеве управління та центральна влада в Україні в 50-х – на початку 80-х рр. ХІХ століття. М., 1991.
6 Там же. С. 45, 46.
Держава загалом вигравала від цієї реформи. Місцеві діячі мали низку важливих переваг перед чиновницькою кастою. Вони краще розуміли місцеві проблеми та регіональну специфіку, були особисто зацікавлені в економному витраченні коштів, у припиненні бюрократизму та корупції. Приймаючи рішення, вони насампередчерга орієнтувалися на доцільність та користь цих рішень, а не на думку вищого начальства. Традиційні для українського менталітету почуття служіння батьківщині, подвижництва, колективізму знаходили вихід у земській роботі.
Крім того, населення було поставлене під прямий земський податок, тоді як держава отримувала з населення набагато більше, але головним чином через непрямі податки.
В історіографії відсутня єдина думка щодо мети цієї реформи. Більшість дореволюційних істориків розглядали земську реформу як селянське продовження. Вони вважали, що земська реформа в принципі проводилася на користь всього населення і ставила за мету залучити всі стани до управління місцевим господарством. Дослідник казанського земства В.В. Івановський, що рідко згадується в історіографії, ще в 1881 р. висловив особливу думку: «Знищення кріпосного права в тій та іншій країні мало позбавити дворянське стан тих переваг, якими воно користувалося, але у винагороду за ці втрати вважали за потрібне дати їм перевагу у сфері самоврядування»1.
Друге народження цієї думки сталося у радянській історіографії. В.В. Гарміза писав: «Дворянство, втративши внаслідок скасування кріпацтва вотчинної влади над селянством, прагнуло отримати компенсацію розширенням своєї влади у місцевому управлінні»3. А.П. Корелін та регіональні дослідники земства загалом підтримали цю думку. Дослідник Тверського земства Н.С. Новікова прямо писала, що земське Положення «компенсувало дворянству втрату вотчинної влади»4. Сибірський історик Н.А. Яковлєва взагалі оцінила Положення 1864 мало не як контрреформу по відношенню до 1861: Серед буржуазних реформ 60-х-70-х гг. велике місце займала земська реформа 1864,метою якої було винагороду поміщиків за втрату привілеїв по реформі 1861».
| 1 Івановський В.В. Досвід дослідження діяльності органів земського самоврядування в Україні. Повіти - Слобідської Вятської губернії та Лаїшівської Казанської губернії. Казань, |
2 Чичерін Б.М. Запитання політики. М., 1903. С. 71.
3 Гарміза В.В. Підготовка земської реформи. З. 14.
4 Новікова Н.С. Тверське земство в 1865 – 1890 роках: Дис. канд. іст. наук. М., 1984. З.
5 Яковлєва Н.А. Земство та Сибір (1864 - 1917): Дис. канд. іст. наук. Барнаул, 1984. С. 2.
2 Чорнуха В.Г. Внутрішня політика царату з середини 50-х на початок 80-х гг. ХІХ ст. Л., 1978. С. 68.
3 Хайкіна Н.Л. Земські установи Самарської губернії в 1864 – 1881 роках: Дис. канд. іст. наук. Куйбишев, 1961. З. 5.
4 Шумілов М.М. Місцеве управління та центральна. С. 46.
5 Йорданський Н.І. Указ. тв. С. 9.
6 Жиганова Т.М. Громадськість та реформи в Україні 60-х - 70-х рр. ХІХ століття: Автореф. дис. канд. іст. наук. М., 1996. С. 28.
Звісно ж, що оцінка земської реформи як компенсації дворянству через втрати 1861 р. дещо перебільшена вітчизняної історіографії. Якби законодавці ставили таку мету, земські Положення набули б дещо іншого вигляду. Новгородський голосний С.Г. Бередников зауважив, що після селянської реформи кріпосники думали «заповнити його роботою у земстві - благодійництвом і опікою, але демократичне і всесословное земство за Положенням 1864 р. обдурило їх надежды»1. Л.Є. Лаптєва зазначила, що при розробці цього закону «введення особливої квоти для дворянства теж визнали неприпустимим, і для всіх землевласників вказали однакову норму представництва»2. «Дворянство взагалі увійшло досклад земського управління не як каста з будь-якими родовими прерогативами, - вважали ліберальні «Вітчизняні записки» в 1865 р., - навіть привілейований державний стан, лише як клас землевласників, підпорядкований загальному цензу»3.
Для країни, де більшість населення становило селянство, в своїй масі неписьменне, що знаходиться в процесі розмежування зі своїми колишніми господарями, введення куріальної системи виборів виглядає в цілому справедливим, тим більше що в більшості губерній представництво від першої землевласникської курії не перевищувало 50% бар'єру . «Дворянська опозиція зіткнулася з політично-промисловою буржуазією, що не визначилася ще політично, і з убогою політичною ідеологією селянства, що відповідала жалюгідному натуральному господарству українського села»4, - зауважив М.І. Йорданський, якого важко запідозрити у симпатіях до дворянського стану. Інша справа, що надалі уряд провів контрреформу, порушивши буржуазний принцип загального цензу, внаслідок чого на історичному тлі 1904 р. земська виборча система виглядала явно застарілою.
Держава, безперечно, не могла залишити господарські проблеми, що позначилися після реформи 1861 р., напризволяще. Однак воно не віддало місцеве господарство ні в руки чиновництва, ні в руки дворянства, а спробувало залучити до участі у цих справах усі стани. «Вітчизняні записки» побачили у цьому «вірний засіб зближення та злиття станів»5.
| 1 Державний архів Новгородської області (ГАНО), ф. 716, оп. 1, д. 45, арк. 65. |
2 Лаптєва Л.Є. Земські установи в Україні. З. 39.
3 Вітчизняні записки. 1865. № 10. С. 227.
4 Йорданський Н.І. Указ. тв. С. 22.
5 Вітчизняні записки. 1865. № 10. З.227.
Земські установи з реформи 1864 р. вводилися у 34 губерніях. Створювалися органи самоврядування, як у рівні губернії, і лише на рівні повіту, причому, на відміну державних структур, повітові земства безпосередньо підпорядковувалися губернському. Однак на рівні волості земська одиниця була створена лише в 1917 р., незважаючи на постійні прохання земств та їх прихильників про це. Земські збори були розпорядчим органом земства. Воно складалося з голосних, що обираються за певною схемою за трьома куріями, в основу яких було покладено не становий, а майновий ценз. Земські збори проводилися зазвичай раз на рік, ними вироблялася програма дій і затверджувався бюджет. Земська управа була виконавчим, постійно діючим органом земства. Її керівництво обиралося на земських зборах найближчі три роки. Управа формувала кадри земських службовців, фінансувала заплановані заходи та діяла у межах наданої їй компетенції. Наймані службовці та робітники, так званий «третій елемент» (перший елемент – державні службовці, другий – земські виборні діячі) за допомогою своєї праці на місцях реалізовували політику того чи іншого земства.
Земствам було надано права власності та юридичної особи, вони отримали можливість самостійно формувати бюджет і навіть встановлювати норми оподаткування. «Принциповою основою земського самоврядування стало залучення до безпосередньої участі у роботі тих груп та осіб, потреби яких обслуговувалися, - зауважив В.Ф. Абрамів. - Так ламалася сувора корпоративність українського суспільства і складалося суспільство громадян»1. З іншого боку, земства були поставлені під адміністративний контроль, у ряді випадків уряд ігубернатор отримували право прямого втручання у земські відносини. Земства не мали власних примусових органів прокуратури та в необхідних випадках змушені були звертатися за сприянням до державної поліції.