Органи влади як засновники, творці тапокровителі підприємств та установ реалії та
Органи влади як засновники, творці та покровителі підприємств та установ: реалії та перспективи
При цьому успішне протистояння з цими порушеннями стає причиною спроб «обходу» антимонопольного законодавства шляхом створення на базі унітарного підприємства бюджетної установи, яка не провадить діяльність, яка приносить дохід.
Саме в цих нормах і знайшли органи влади Тульської області «дозвіл» на надання «своїм» МУПам «особливого правого статусу» та усунення з ринку інших суб'єктів господарювання, створення їм дискримінаційних та (або) перешкоджаючих їх діяльності умов.
Першим елементом такого «особливого правового статусу» є впевненість органів влади, що МУПи створюються та працюють для задоволення муніципальної потреби, тому необов'язково розміщувати муніципальне замовлення.
При цьому зробити це можна двома способами:
Підтримуючи позицію Тульського УФАС України суди трьох інстанцій (справи № А68-544/11, А68-8263/11, А68-8052/11), у тому числі, вказали, що передача автомобільних доріг загального користування у господарське ведення МУПам з метою здійснення ними дорожній діяльності не підпадає під жодний із можливих випадків створення унітарного підприємства, такі дії суперечать цілям діяльності унітарного підприємства, заснованого на праві господарського відання, як комерційної організації.
Другий спосіб запропонували органи владиЄфремівського району Тульської області, просто роздробивши роботи, що входили б у предмет укладеного в 2011 році муніципального контракту щодо утримання міських цвинтарів, на складові (наприклад, окремо на прибирання снігу та окремо на його вивіз) з ціною менше ста тисяч рублів, що дозволило замість одного муніципального договору укласти у першому кварталі 2011 року 15 цивільно-правових договорів з МУПом.
У цьому, й у першому, й у другий випадок дані муніципальні потреби раніше задовольнялися у вигляді розміщення замовлення, що й стало основним доказом у справах.
Наступним постулатом для місцевої влади стало те, що конкурувати між собою повинні всі, крім МУПу, у зв'язку з чим часто органами влади передбачаються умови для здійснення будь-якої діяльності, доступу до муніципальних ресурсів окремо для МУПів та інших.
І знову Арбітражний суд Тульської області (справа № А68-6497/11), підтримуючи позицію антимонопольного органу, вказує, що надання МУП доступу до субсидій з міського бюджету в пріоритетному (без проведення публічних процедур) порядку веде до відсутності необхідності ефективної організації перевезень пасажирів та багажу для зниження витрат, що виникають внаслідок зазначених перевезень, і, як наслідок, може призвести до збільшення діючих тарифів на перевезення пасажирів та багажу, необхідності збільшення розміру субсидування витрат МУПу щодо здійснення регулярних перевезень, неефективного витрачання бюджетних коштів.
Також нікуди не уникнути і від вказівки на обов'язкове укладання договорів зі спеціалізованими організаціями, що мають організаційно-правову форму – муніципальне унітарне підприємство, як це зробили у 2010 році представницькі органи владиробочого селища Чернь у Тульській області, вказавши у положенні про організацію збору, вивезення, утилізації та переробки твердих побутових відходів у муніципальному освіті можливість укладення договору виконання цих видів робіт лише з МУПом.
Природно, створення (установа) МУПа органами влади є основою й у наділення його своїми окремими повноваженнями.
Для її вирішення антимонопольному органу слід чітко вибудовувати причинно-наслідковий зв'язок між кожним актом та дією органу влади та станом конкуренції на тому товарному ринку, щодо якого вони були скоєні чи прийняті.
Якщо половину з вищеописаних порушень можна усунути шляхом видачі розпорядження про створення для всіх рівних умов, припинення «допомоги» МУПам, то з небажанням розміщувати державне або муніципальне замовлення боротися набагато важче.
Таким чином, якщо унітарне підприємство – це суб'єкт господарювання, конкурент і повноправний учасник ринку, то для бюджетної установи передбачається (причому, спочатку при його створенні), що воно взагалі не здійснюватиме діяльність, яка приносить йому дохід, у зв'язку з чим під поняття « господарюючий суб'єкт» воно вже не підпадає.
Чи означає це, що положення антимонопольного законодавства вже в даному випадку не застосовуються?
Відповідь на це питання можна дати на конкретному прикладі: наразі органами влади Тульської області створюється державна бюджетна установа, яка здійснюватиме діяльність з ремонту та утримання автомобільних доріг області у рамках виконання державного завдання. Причому, якщо раніше ця державна потреба задовольнялася через розміщення замовлення різними юридичними особами – підрядниками, субпідрядниками, тоТепер розміщення замовлення взагалі не планується.
Бюджетний кодекс України (далі – БК РФ) дійсно надає таку можливість, однак, вказуючи, при цьому, що казенна установа – це державна (муніципальна) установа, яка здійснює надання державних (муніципальних) послуг, виконання робіт та (або) виконання державних (муніципальних) ) функцій з метою забезпечення реалізації передбачених законодавством України повноважень органів державної влади (державних органів) або органів місцевого самоврядування, фінансове забезпечення діяльності якого здійснюється за рахунок коштів відповідного бюджету на підставі бюджетного кошторису.
І ніяк по-іншому не можна, тому що те, що відноситься до поняття «державна (муніципальна) потреба», не можна штучно визначити як «державну (муніципальну) послугу», «виконання державних (муніципальних) функцій», тому що визначення окремо права на створення установи та задоволення державної (муніципальної) потреби, окремо понять «державного (муніципального) завдання» та «необхідності» має на меті не надання можливості вибору, а спрямоване на розмежування різних сфер діяльності, виходячи з методу здійснення в них діяльності, тому що, якщо цього не станеться будь-який державний (муніципальний) замовник отримає можливість самостійно визначати, де потреба, де послуга, де функція, де потрібно розміщувати замовлення, а де можна субсидіями в рамках завдання обійтися.
Пошук рішення
Вищеописані дії місцевої влади повинні чітко контролюватись антимонопольним органом, який у рамках покладених на нього повноважень повинен припиняти ті з них, що негативно впливають на ситуацію на товарних.ринки.
Так, кожен подібний факт був детально розглянутий Тульським УФАС Укаїни, було видано відповідні приписи, ряд актів було скасовано безпосередньо судом у порядку позовного провадження (справи №№: А68-544/11, А68-3760/11, А68-8263/11, А68-8052/11, А68-12500/11).
Для проблеми, що вже набуває методологічного значення, необхідний пошук настільки ж масштабного шляху вирішення.
Так, у більшості законодавчих актів, що регулюють порядок створення підприємств та установ вже спочатку закладено певну невизначеність у частині того, що дані організації можуть здійснювати й інші види діяльності, вирішувати інші завдання, що дозволяє місцевому «правозастосовнику» викривати свої антиконкурентні дії у «формально» легальну форму, що можна усунути лише шляхом внесення змін до законодавства, що регулює процеси створення, діяльності та фінансування підприємств та бюджетних установ з метою усунення будь-якого двозначного тлумачення.
Крім цього, важливу роль тут відіграватиме і побудова відносин антимонопольних органів з місцевою владою з метою запобігання порушенням антимонопольного законодавства до їх вчинення за допомогою своєрідної конкурентної експертизи проектів відповідних правових актів.
При цьому останній захід є найбільш актуальним, зважаючи на отримання за допомогою його можливості пропозиції варіантів вирішення проблеми до її виникнення, що запобігатиме обмеженням конкуренції, зітре адміністративні бар'єри вже до їх появи, а отже, мінімізує ризики для учасників товарних ринків, що утворили у зв'язку з вирішенням питань місцевого значення.
Начальник відділу контролю органів влади Тульського УФАС України