Щоправда про двопалатний парламент, Газета «День»
Стану казати не казки, правду заспіваю.
Ти ж не спи, заплющивши очі.
Упродовж багатьох років в Україні то розгоряються, то знову загасають суперечки щодо необхідності запровадження двопалатного парламенту. Але, на жаль, далі розмов справа не йде. Більше того, судячи з аргументів як прихильників, так і противників двопалатної організації парламенту, у нашому суспільстві досі немає більш-менш систематизованих знань про цей інститут влади та його місце у сучасному світі.
Зокрема противники двопалатного парламенту заявляють, що він шкідливий для розвитку демократичного суспільства і небезпечний для збереження цілісності країни. Адже, продовжують вони, відповідно до світового досвіду, основним критерієм створення верхньої палати є федеративний устрій держави чи історична традиція монархізму, адаптованого до принципів демократії.
Чи це так? Давайте самі, без посередників, звернемося до міжнародного досвіду.
Вірно й протилежне — однопалатні парламенти існують як у федеративних державах, наприклад Венесуелі, Об'єднаних Арабських Еміратах, так і в унітарних, де збереглися монархічні традиції, — Швеції, Норвегії, Данії, Люксембурзі. Але все одно звинувачувати їх у відсутності демократії дуже складно, якщо не сказати безглуздо. Так само безглуздим є твердження, що нібито двопалатний парламент — це перший крок до втрати цілісності країни. Історія просто не знає таких випадків!
Після розпаду Радянського Союзу двопалатні парламенти створили незалежні Білорусь, Казахстан, Киргизія, Таджикистан та Україна, а серед країн колишнього соцтабору – Польща, Чехія, Хорватія, Румунія, які є унітарними республіками, а такожфедеративні Сербія, Чорногорія, Боснія та Герцеговина. Зрозуміло, що жодна з них не має «монархічних» традицій. Але найбільш показовим і те, що вибір бікамеральності «збігся» для країн Східної Європи з відмовою від комуністичної ідеології та тоталітарних уявлень про державотворення, тобто. двопалатні парламенти до певної міри були впроваджені задля утвердження демократії!
І нарешті останній аргумент. Сполучені Штати Америки є федеральною країною, але мало хто знає, що складається вона з унітарних держав-штатів, які мають власні конституції та парламенти. Усі вони, крім Небраски, є двопалатними. Так сталося історично, адже не Сполучені Штати Америки створили свої штати, а унітарні держави-штати об'єдналися у єдину федеративну державу. Тому двопалатний парламент на федеративному рівні фактично створено з урахуванням двопалатних парламентів штатів.
Виходить, річ не у федеративності чи унітарності чи слабкості демократичних традицій — треба шукати інші закономірності. Однопалатні парламенти, як правило, мають невелике за розміром та кількістю населення країни з незначними фінансовими можливостями, наприклад, Литва, Латвія, Естонія, Молдова, Грузія, Вірменія, Андорра, Ісландія та багато острівних держав, яким не під силу утримувати дві парламентські структури. До них також належать слабо розвинені країни Африки та традиційно тоталітарні держави.
Отже, доречніше питання, на чому, в першу чергу, засновані бажання націй мати не одну, а дві палати? Не вдаючись до деталізації функцій нижньої палати парламенту (тим більше що ми знаємо з Конституції, чим займається однопалатна Верховна Рада України), сконцентруємо свою увагу наГоловні особливості верхньої палати або Сенату, як її називають у більшості країн світу з двопалатним укладом.
Тобто. Сенат — це надзвичайно корисний інститут влади, ігнорування якого нічого доброго не приносить країні. Верхня палата в країні – це показник демократії, гарант законності та захищеності.
Окремо зауважимо, що успішність функціонування двопалатного парламенту великою мірою залежить від способу формування. В Україні окремі «експерти» лякають людей невиборчим двопалатним парламентом, як в Україні. Там верхня палата - Рада Федерації - складається з вищих посадових осіб виконавчої та законодавчої влади 89 федеративних адміністративних одиниць - областей, країв, республік, автономних округів та областей, федеральних міст Москви та Санкт-Петербурга. Відповідно, члени Ради Федерації не представляють народ свого регіону, хоч і покликані певною мірою захищати його інтереси. Такий спосіб формування верхньої палати справді може стати згубним для України, але у світі є багато інших прикладів. Незважаючи на різні політичні традиції та інституційні цілі, успішні демократичні країни при формуванні своїх сенатів зазвичай застосовують принцип регіонального представництва і частково оновлюють сенаторський корпус кожні 2—3 роки.
Наприклад, у Франції члени Сенату обираються колегією виборців на дев'ять років, але ротація третини з них відбувається кожні три роки. В Італії повноваження Сенату тривають п'ять років, частину депутатів верхньої палати обирають загальним голосуванням, а решту (83 сенатори) — за принципом регіонального пропорційного представництва. Крім того, в Італії є інститут довічних сенаторів — до нього входять колишні президенти республіки та інші високопосадовці.посадові особи, чиї знання та досвід слід зберегти для держави. Подібна система формування Сенату діє і в Іспанії: 208 із 259 сенаторів обираються прямим загальним голосуванням, а 51 особа призначається регіональними законодавчими органами влади на чотири роки. У Польщі вибори 100 членів Сенату відбуваються за мажоритарною системою в кожній із провінцій, термін правління польського Сенату — чотири роки. Обрання нижніх палат цих країн часто відбувається за змішаним принципом і спрямоване на повноцінне відображення інтересів територій на рівні центру.
Враховуючи цю актуальну для України проблему регіонального представництва, хотілося б ґрунтовніше розглянути формування та взаємодію гілок влади у Сполучених Штатах Америки. Американський двопалатний Конгрес на федеральному рівні складається з Сенату (100 місць) та Палати представників (435 місць). Членів Палати представників населення обирає в окремих штатах на два роки по одному від виборчого округу з населенням понад 500 тисяч осіб. До складу Сенату Сполучених Штатів входять по два сенатори від кожного штату, яких обирає його населення на шість років прямим голосуванням. Усі сенатори поділені на три відносно рівні групи. Кожні два роки переобирається один із груп, тобто. Сенат загалом ніколи не починає свою діяльність «з чистого листа», адже у його складі постійно перебувають сенатори з дворічним та чотирирічним досвідом роботи. Якщо вакансія постає достроково, то питання про її заповнення як у Палаті представників, так і в Сенаті вирішують нові вибори у конкретних округах, призначення яких є функцією законодавчого органу влади штату.
Як ми бачимо, у США Палата представників формується на підставі представництва, пропорційногочисельності населення штату, а друга палата — Сенат — на підставі рівного представництва від кожного штату для того, щоб однаково могли бути захищені інтереси кожного штату. В Україні, порівняно зі США, парламент не представляє народу конкретного регіону, не захищає інтереси конкретних областей, міст чи районів.
Члени Палати представників чи просто представники переобираються кожні два роки. Такий порядок було прийнято для того, щоб гарантувати найкраще відображення настроїв виборців. Сенатори ж навпаки займають посади протягом шести років, забезпечуючи певну стабільність вищого законодавчого органу країни. В Україні настрої виборців змінюються частіше, ніж кожні п'ять років, але вони мало кого цікавлять, бо визначальним виявляється настрій інших осіб, для яких п'ять більше ніж два чи три.
У Сполучених Штатах Америки ніхто не має права розпустити Конгрес, оскільки це не сумісне з принципами розподілу влади, її безперервності та демократичним укладом як таким. Громадяни Америки добре розуміють, що без законодавчого органу влади держава перестає бути державою в повному розумінні цього слова. Ось чому Сенат є постійно діючим органом влади, а Палата представників працює до того моменту, поки обов'язки не розпочнуть її новообраний склад.
Сенатори та представники США можуть бути звільнені з посад у порядку імпічменту. У всіх випадках, за винятком державної зради, тяжкого злочину та порушення громадського порядку, їх неможливо заарештувати або взяти під варту під час їхньої присутності на сесії, дорогою туди чи звідти. Тобто. парламентський імунітет у США є дуже «вузьким». Жодної недоторканності чи пільг, як у нашихчиновників, американські депутати не мають. Проте вони поводяться гідно, бо знають, що від їхніх дій безпосередньо залежить, чи переобере їх народ штату чи округу. Наголосимо: громадяни США обирають не партію, не «кота в мішку», а конкретної людини, орієнтуючись на її знання, досвід, уміння захищати інтереси своїх виборців, порядність та чесність.
За подібними правилами формується та діє влада у кожному зі штатів. Винятком є хіба що ставлення до виконавчої влади. Конституції окремих штатів закріплюють досить поширене уявлення про те, що найкращим є той уряд, який залишається при владі лише короткий термін. Відповідно, у цих штатах перебування губернаторів на своїх посадах обмежене невеликим терміном, крім того, вони не мають права обиратися на посаду двічі. Історично перебування на посадах членів законодавчих органів влади було обмежене тією самою нормою.
У більшості штатів прямим голосуванням обираються не лише сенатори та представники, а й керівництво уряду штату — губернатор, генеральний прокурор, державний секретар, головний ревізор тощо. Політичні кар'єри цих посадових осіб залежать виключно від виборців, які можуть відкликати їх. Подібний стимул змушує уряди бути більш активними, відповідальними та ефективними.
Як бачимо, вибір однопалатного чи двопалатного парламентаризму залежить немає від традицій монархізму, федералізму чи унітаризму. Перевага певній формі організації законодавчої влади надається насамперед з прагматичних міркувань щодо її користі для держави. Якби двопалатний парламент шкодив прагматичним французам у їхній унітарній державіабо німцям у їхньому федеративному, вони б давно позбулися його. Саме прагматизм спонукає американських чиновників уже понад два сторіччя зберігати двопалатний парламент як на федеральному, так і на унітарному державному рівні.
А чи вигідний двопалатний парламент незалежної України? Насамперед, політикам та експертам потрібно відкинути застарілі міфи про «недемократичну» природу двопалатного парламенту та неупереджено з'ясувати всі «за» та «проти» діяльності Сенату в сучасній Україні. На моє глибоке переконання, наявність в Україні двопалатного парламенту, сформованого на мажоритарній основі, дасть нам унікальну можливість обирати у вищий законодавчий орган справді гідних людей. Але при цьому слід зменшити кількість депутатів у нижній палаті — загальний склад парламенту не має перевищувати 450 осіб. На користь державі піде і регулярна ротація депутатів з урахуванням динамічності сучасного життя та змін суспільно-політичних «симпатій» виборців. Слід, нарешті, усвідомити і той очевидний факт, що суто пропорційна система виборів — до будь-якої палати! — може бути корисним лише партійним функціонерам. Українські депутати мають служити не партійному вождеві чи спонсору, а народу свого округу, без відповідних змін виборчого законодавства подолати внутрішньопартійну диктатуру не вдасться жодній політичній силі.
Саме ці «проблемні точки» мають стати предметом широкої політичної та суспільної дискусії вже найближчим часом. Адже у стабільне управління та «прозору» партійну політику веде надійніший шлях, ніж дострокові вибори. Це — докорінні інституційні зміни, які зрештою зроблять нашу державу демократичною не лише за визначенням, а йфактом.