Бюджетний кодекс України
Бюджетний кодекс України. Судова практика
М.В. Блінов, заступник керівника Бюджетного департаменту Мінфіну України
З прийняттям Бюджетного кодексу України (далі за текстом - БК РФ) та загальної частини Податкового кодексу усунуто явну диспропорцію у розвитку законодавства, що регулює майнові відносини, на користь приватного права (тобто Цивільного кодексу України). Разом з тим питання співвідношення норм приватного та публічного права виникатимуть у правозастосовника у зв'язку з прийняттям БК РФ. Як переконаємося надалі, виникають колізії як норм матеріального, а й процесуального (виконавче провадження) права.
Наведемо її дослівно:
Стаття 239. Імунітет бюджетів
Імунітет бюджетів є правовим режимом, у якому звернення стягнення на бюджетні кошти здійснюється лише виходячи з судового акта, предусматривающего:
відшкодування у вигляді недофінансування у разі, якщо стягувані кошти було затверджено у законодавчому порядку у складі видатків бюджету;
відшкодування збитків, завданих фізичній чи юридичній особі внаслідок незаконних дій (бездіяльності) державних органів, органів місцевого самоврядування або посадових осіб цих органів, у тому числі внаслідок видання актів органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, які не відповідають закону чи іншому правовому акту, за винятком випадків, визначених абзацом другим цієї статті.
Ця норма вплине на судову практику. Так, суди загальної юрисдикції не зможуть більше стягувати із федерального бюджету кошти, виплата яких передбачена законодавством, алене санкціонована у федеральному законі про федеральний бюджет. Арбітражні суди зіштовхнуться із проблемою застосування п. 2 ст. 120 Цивільного кодексу України (далі за текстом - ЦК України). На жаль, багато арбітражних судів, розглядаючи у першій інстанції справи та застосовуючи ст. 120, не враховують положення глави 5 ЦК України. Стаття 124 встановлює, що Україна, суб'єкти України та муніципальні освіти виступають у відносинах, що регулюються цивільним законодавством, з урахуванням особливостей даних суб'єктів, і до цих суб'єктів права застосовуються норми, що визначають участь юридичних осіб у відносинах, що регулюються цивільним законодавством, якщо інше не випливає з закону (саме ця норма у ЦК Україна “примиряє” відповідні положення приватного та публічного права). Таким законом у цьому випадку є закон (рішення) про бюджет, оскільки ст. 239 БК Україна поширює свою дію на всі три рівні бюджетної системи України.
Кошти федерального бюджету (чи бюджету взагалі) на “прибуткових” чи “видаткових” рахунках та його правової режим, види та форми видатків, регулюються не ДК РФ, не главою 45 “Банківський рахунок”, а бюджетним законодавством, зокрема діючим момент складання та виконання бюджету, та бюджетною класифікацією України, тобто нормою публічного права.
Усі кошти бюджету мають цільове призначення, у зв'язку з цим не можна поширювати вищезгадані бюджетні рахунки “норми, визначальні участь юридичних осіб у відносинах, регульованих цивільним законодавством”, а слід керуватися “особливостями даних суб'єктів”, які з закону.
Наразі діюча бюджетна класифікація України не передбачила такий вид видатку бюджету, як виплата коштів у порядку субсидіарноївідповідальності за боргами установ, та, відповідно, джерело виплат. Відповідну зміну бюджетної класифікації проблему не вирішує. Не дає відповіді на цю проблему і ЦК РФ, що приписує за недостатності коштів бюджету звертати стягнення на інше майно. Не зрозуміло, як визначити цю “недостатність” і як, а головне, у порядку, звертати стягнення інше майно скарбниці. Реалії такі, що скарбниця Укаїни, суб'єкта Укаїни чи муніципальної освіти – це відповідний бюджет.
Дозволити ситуацію дозволить застосування судами положень статті 158 БК РФ:
Стаття 158. Головний розпорядник бюджетних коштів
10. Головний розпорядник коштів федерального бюджету виступає у суді від імені скарбниці України:
за позовами про відшкодування шкоди, заподіяної незаконними рішеннями та діями (бездіяльністю) відповідних посадових осіб та органів, за відомчою належністю;
за позовами підвідомчих підприємств та установ, які пред'являються у порядку субсидіарної відповідальності.
Виплата коштів за виконавчими листами провадиться за рахунок скарбниці України з коштів федерального бюджету, виділених федеральним органам виконавчої влади як головним розпорядникам коштів федерального бюджету.
Якщо розглядати цю проблему спрощено, то федеральний бюджет, у розрізі відомчої класифікації, складається з сукупності бюджетів міністерств-головних розпорядників, які мають певні повноваження щодо зміни бюджетних призначень у рамках “міністерського бюджету”. Виступати у суді відповідне міністерство відповідно до п. 3 ст. 125 ЦК України. Подібні юридичні конструкції, коли за недостатності коштів у установи від імені держави виступав розпорядникабо головний розпорядник бюджетних коштів, які в українському законодавстві вже використовувалися. Наприклад, Законом України від 21.07.93 N 5473-1 (в ред. від 15.06.96 N 73-ФЗ, від 13.04.98 N 61-ФЗ, від 21.07.98 N 117-ФЗ) встановлюється:
Стаття 11. Майно кримінально-виконавчої системи
Майно кримінально-виконавчої системи перебуває у федеральної власності та використовується для здійснення поставлених перед кримінально-виконавчою системою завдань.
Право володіти, користуватися та розпоряджатися майном кримінально-виконавчої системи від імені держави надається центральному органу управління кримінально-виконавчої системи, який вживає всіх необхідних заходів щодо збереження та раціонального використання цього майна.
Звернення стягнення на майно установ, що виконують покарання, та територіальних органів кримінально-виконавчої системи не допускається. Установи, виконують покарання, відповідають за своїми зобов'язаннями, пов'язаних із здійсненням власної виробничої діяльності, що знаходяться в їхньому розпорядженні грошима. При недостатності установ, що виконують покарання, грошових коштів відповідальність за їх зобов'язаннями несуть відповідні територіальні, а також центральний орган управління кримінально-виконавчої системи в межах грошових коштів, що знаходяться на рахунках спеціальних позабюджетних фондів.
Таким чином, БК Україна закріпила вже існуючі положення спеціального законодавства.
Окремо розглянемо положення Кодексу, присвячені особовим рахункам, оскільки механізм їх ведення (особливий правовий режим) вплине на виконавче провадження. Видається доцільним у зв'язку з прийняттям БК Україна внести зміни до Федерального закону “Провиконавчому провадженні”, де окремим розділом відобразити особливості виконавчого провадження щодо держави з урахуванням публічно-правового характеру даних суб'єктів.
Здійснення платежів із бюджету з використанням особових рахунків регламентовано ст. 243, 244,253 та 254:
Стаття 243. Основи казначейського виконання федерального бюджету.
При казначейському виконанні федерального бюджету реєстрація надходжень, регулювання обсягів та термінів прийняття бюджетних зобов'язань, вчинення дозвільного напису на право здійснення видатків у рамках виділених лімітів бюджетних зобов'язань, здійснення платежів від імені одержувачів коштів федерального бюджету покладаються на Федеральне казначейство.
Виконання федерального бюджету складає основі відображення всіх операцій та коштів федерального бюджету у системі балансових рахунків Федерального казначейства.
У виконання федерального бюджету забороняється здійснення операцій минаючи систему балансових рахунків Федерального казначейства.
Стаття 244. Рахунки Федерального казначейства
Право відкриття та закриття рахунків федерального бюджету, визначення їхнього режиму належить Федеральному казначейству.
Єдиний рахунок федерального бюджету (єдиний рахунок Федерального казначейства) знаходиться у Банку України.
З метою управління коштами федерального бюджету, державним боргом та здійснення платежів Федеральному казначейству надано право відкривати та закривати інші рахунки федерального бюджету.
Рахунки Федерального казначейства в Банку України та кредитних організаціях ведуться на підставі договорів, що укладаються та виконуються відповідно до цивільного законодавства України з урахуванням особливостей, встановленихцим Кодексом.
Відкриття та закриття рахунків федерального бюджету, зміна їхнього режиму без відповідного рішення Федерального казначейства не допускаються.
Стаття 253. Здійснення платежу із федерального бюджету
1. З представлених одержувачем коштів федерального бюджету платіжних документів, оформлених належним чином, Федеральне казначейство у день здійснення дозвільної написи здійснює платіж, списавши кошти з єдиного рахунки федерального бюджету і відобразивши виконану операцію на особовому рахунку.
2. У процесі здійснення платежу відповідна сума коштів списується на підставі розпорядження Федерального казначейства з єдиного рахунку федерального бюджету на користь фізичних та юридичних осіб.
3. Сума платежу з федерального бюджету неспроможна перевищувати суму, зазначену у підтверджених грошових зобов'язаннях.
Стаття 254. Особові рахунки бюджетних коштів
1. Виконання федерального бюджету за видатками здійснюється з використанням особових рахунків бюджетних коштів (далі - особові рахунки), що відкриваються в єдиному обліковому регістрі Федерального казначейства для кожного головного розпорядника, розпорядника та одержувача коштів федерального бюджету.
2. На особовому рахунку відбивається обсяг коштів федерального бюджету, які має розпорядник чи одержувач цих коштів у реалізації процедур санкціонування і фінансування витрат федерального бюджета.
3. Лицьовий рахунок розпорядника чи одержувача коштів федерального бюджету відкривається у відповідному територіальному органі Федерального казначейства.
4. Кошти від підприємницької діяльності та використання державної власності бюджетної установизараховуються на єдиний рахунок федерального бюджету у відповідному територіальному органі Федерального казначейства. Територіальний орган Федерального казначейства зобов'язаний відобразити зазначені кошти на особовому рахунку бюджетної установи не пізніше дня, наступного за днем зарахування їх на єдиний рахунок федерального бюджету. З цього моменту бюджетна установа має право розпоряджатися цими коштами.
5. Бюджетне установа вправі розпоряджатися коштами, зарахованими з його особовий рахунок, лише у тому розмірі, що відбито на особовому рахунку бюджетного учреждения.
6. При нестачі коштів бюджету для виконання завдань органу виконавчої влади бюджетна установа, підвідомча даному органу виконавчої влади, може використати для цього кошти від підприємницької діяльності та використання державного майна. Сума перевищення фактично отриманих бюджетною установою коштів від підприємницької діяльності та використання державної власності над коштами, врахованими у кошторисі доходів та видатків, залишається у розпорядженні бюджетної установи.
Особливо підкреслимо, що "Федеральне казначейство в день здійснення дозвільного напису здійснює платіж, списавши кошти з єдиного рахунку федерального бюджету та відобразивши виконану операцію на особовому рахунку". При переході на казначейську систему виконання бюджету з використанням системи Єдиного рахунку казначейства як таких “живих” грошей на особових рахунках бюджетоотримувачів не буде. Особові рахунки, не будучи балансовими, будуть використовуватися лише для обліку ліміту бюджетних зобов'язань та перебувати у системі єдиного облікового регістру Федерального казначейства. "Живі" гроші будуть перебувати на балансових рахунках казначейства. Тому не може бути й мовиправо власності на бюджетні кошти на особових рахунках бюджетних установ.
Теза БК Україна про те, що “рахунки Федерального казначейства в Банку України ведуться на підставі договорів, що укладаються та виконуються відповідно до цивільного законодавства України”, є неточністю, оскільки “автономія волі” в даному випадку відсутня, рахунки знаходяться в ЦБ Україна не виходячи з договору, а силу закону.