Як і навіщо потрібно реформувати систему держконтролю – ВІДОМОСТІ
Реформування держконтролю – це один із найбільш значущих антикризових заходів, причому довгострокового характеру. Президент поставив завдання кардинальної перебудови контрольно-наглядової системи, у бізнес-середовищі є запит на зміну системи контролю, в експертній спільноті ця тема широко обговорюється. Вже представлено кілька напрацювань щодо реформування системи, підготовлено два варіанти нового ФЗ про держконтроль. Обговорення та експертна думка просунулися досить далеко. Вже йде опрацювання досить приватних та технологічних питань. Наука та практики розмірковують про базові поняття, намагаючись відокремити контроль від нагляду.
Але є гранично важливе, першорядне питання, яке поки що залишається за кадром: якою ми бачимо нову систему держконтролю? Чого ми взагалі хочемо: 1) скоротити витрати держави на чималу чисельність контролерів; 2) обмежити роль держави в економіці; 3) знизити витрати бізнесу; 4) захистити бізнес від можливості «ворожої перевірки»; 5) краще захистити права клієнтів бізнесу? Усі ці цільові установки можливі. Яка з них пріоритетніша? І головне – як ми вирішуватимемо, чи слід підтримати чи відкинути ті чи інші конкретні пропозиції щодо реформування держконтролю?
Потрібна зрозуміла система координат, що відбиває цільовий стан системи контролю (включаючи його роль економіці), скажімо, через п'ять років. За цією системою координат можна приймати або відкидати рішення вже зараз, на етапі проектування ФЗ та всієї моделі контролю.
Альтернативи держконтролю три – це 1) саморегулювання учасників ринку (коли їх асоціації, СРО самі встановлюють правила, і держава за їх поданням виводить з ринку або обмежує діяльність підприємств та виробництв з невідповідною якістю, або тих, хто створюєризики для клієнтів та оточуючих); 2) обов'язкове страхування ризиків; 3) свідома відмова від контролю у певних сферах. В останньому випадку резон чисто економічний: іноді втрати громадян і підприємств внаслідок скасування контролю нижчі, ніж внаслідок його збереження.
Історичний досвід (у тому числі й свіжий український) показує, що СРО можуть успішно замінювати державу лише тоді, коли їх врівноважують сильні та кваліфіковані організації споживачів. Вирощування останніх – справа десятиліть. Майже аналогічно справи зі страхуванням: запровадження обов'язкового має передувати період добровільного страхування відповідних ризиків. Тож для «негайного реагування» залишається лише реформування самого держконтролю та виділення секторів, де від нього можна взагалі відмовитись.
Реформування держконтролю має бути спрямоване на балансування інтересів суспільства, бізнесу та держави. Громадяни потребують підвищення реального рівня захищеності, але чи досяжно воно? За офіційними даними, у 2013 р. частка підконтрольних суб'єктів, охоплених щорічними перевірками, навіть у лідерів (МНС, Росспоживнагляд та ін.) становила 15–18%. Перевірка одним відомством однієї організації проводиться приблизно раз на 5–6 років. А в середньому за федеральними контрольними органами цей показник дорівнює лише 4%: перевірка однієї організації проводиться раз на 25 років. Для суспільства це означає повну відсутність контролю у відповідних сферах. Збільшити періодичність контролю кожного об'єкта до прийнятного коштуватиме бюджету (і платникам податків) кілька сотень мільярдів рублів на рік. Найбільш відповідний інтересам споживачів варіант - відмова від контролю об'єктів з малими ризиками на користь повного контролю об'єктів з високими ризиками.
Длябізнесу контрольно-наглядова діяльність держави із супутніми дозвільними процедурами, експертизами, ліцензуванням, мережею підвідомчих організацій – це найбільш витратна частина взаємодії з державою. Безпосередні витрати бізнесу від системи контрольно-наглядової діяльності оцінюються від 1,5% ВВП (НДУ ВШЕ, 2011) до 7,5% ВВП («Опора України», 2013). Ще рік тому реформу держконтролю можна було відкладати на завтра (так і чинили). Зараз непроста економічна ситуація не дозволяє серйозно розтягувати цю модернізацію у часі, хоча, безумовно, розумна етапність та послідовність мають забезпечуватись. Багаж вкрай неефективний, багато в чому штучно – без запиту суб'єктів господарювання – створеної системи держрегулювання має бути кардинально переглянутий.
Державі вигідна концентрація контрольно-наглядових повноважень на найбільш ризикових напрямках і з погляду оптимізації держапарату (у разі оптимізація – це синонім «скорочення»). Виходить, що реформа контрольно-наглядового регулювання має забезпечити 1) підвищення рівня захищеності суспільства, 2) зниження рівня адміністративного тиску на підприємців та 3) оптимізацію держапарату.
Ось ще кілька характеристик, яким, на наш погляд, має відповідати закон про держконтроль, що розробляється. Одним із центральних елементів нової системи має стати ризикорієнтований підхід. Відповідне доручення прозвучало у посланні президента Федеральним зборам. У нинішній системі держконтролю ларьок і завод перевіряються однаково. Виникає надлишковий контроль щодо одних суб'єктів та неповноцінний – щодо інших. В результаті не забезпечується реальний захист громадян, а бюджетні кошти витрачаютьсянеефективно. Не секрет, що контрольні функції протягом багатьох років накопичувалися, виникали ситуативно чи зберігалися з радянських часів, з'являлися внаслідок реакцію разові надзвичайні події. Кожен солідний контролюючий орган має в запасі сотні фотографій, кейсів, описів глобальних руйнувань, аварій, катастроф для доказу безумовної необхідності збереження і навіть посилення контролю. Скорочення ресурсів, які виділяє держава, може в такій ситуації призвести до розвитку «творчого» підходу до здійснення контролю на рівні окремих відомств. Підпадатиме під контроль менше підприємців, але шукатимуть не там, де є ризики, а там, де простіше працювати контролерам. Зрозуміло, це не сприятиме забезпеченню безпеки суспільства.
Наприклад, Вища школа економіки є членом асоціації провідних вишів країни, які вирішують завдання входження до глобальних рейтингів конкурентоспроможних вишів (програма топ 5–100). За останній рік щільність контролю щодо членів нашої асоціації зросла, якщо рахувати з трудовитрат, на 50%. Контролери відверто зізнаються, що працювати з університетськими людьми їм комфортніше.
Найважливіші положення та умови досягнення балансу інтересів суспільства, бізнесу та держави мають бути зафіксовані безпосередньо у базовому ФЗ, а не віддані на відкуп галузевому законодавству чи відомчій нормотворчості. Другий захід на реформу контролю ми зможемо собі дозволити не скоро і маємо максимально використати наявну можливість. Новий закон не може бути простою збіркою варіантів організації контрольної діяльності, він повинен за аналогією з чинним ФЗ-294 містити чіткі обмеження застосування різних механізмів контрольної діяльності.