Кодекс адміністративного судочинства проблеми застосування
Про реальні проблеми застосування КАС Україна в судах загальної юрисдикції, порівняно з теоретичними дослідженнями щодо адміністративного судочинства, написано небагато[1]. Декілька матеріалів було, наприклад, у Legal.Report [2]. Тим часом існують принаймні дві проблеми, які потребують серйозного аналізу.
Несподівані відмінності
Почнемо із першої проблеми. Коли дві мови близькі, вивчати другу в певному сенсі складніше, ніж мова, зовсім не схожа на ту, якою володієш. У попередній статті «Кодекс адміністративного судочинства через рік»[3] вже зазначалося, що КАС Україна є дещо зміненим варіантом чинного ЦПК РФ, а точніше, набором процесуальних норм, взятих в основному з ЦПК Україна та АПК РФ, з певним відсотком оригінальних положень. І в цій схожості трьох кодексів і є проблема. Суддям (загальній юрисдикції) та практикуючим юристам спочатку важко акцентувати увагу на часом несподіваних відмінностях між двома/трьома процесуальними кодексами. Деякі відмінності виявляються через певний час застосування кодексу, оскільки вони не тільки не відповідають нормам АПК і ЦПК, але й жодним чином не обумовлені особливостями суб'єктивних матеріальних прав, що захищаються.
Якимсь сюрпризом стало і те, що КАС Україна не містить такого інституту, як продовження процесуального терміну судом: «Призначені судом процесуальні терміни можуть бути продовжені судом» (ст. 111 ЦПК РФ). Кому завадив цей інститут – не зовсім зрозуміло. Відновлення пропущеного процесуального терміну – досить складна, тривала процедура (ст. 95 КАС). Що поганого в тому, що суддя своїм ухвалою без зайвої тяганини продовжить,Наприклад, призначений термін залишення позову без руху, – незрозуміло.
Приклади можна наводити ще довго, але сенс проблеми зрозумілий. Рішення її – звикання до відмінностей між кодексами та їх запам'ятовування, або уніфікація процедури захисту суб'єктивних прав як приватних, так і публічних.
КАС або ЦПК
Друга, набагато важливіша проблема, – визначення критеріїв приватноправових та публічно-правових правовідносин, а відповідно, застосування КАС чи ЦПК (норм різних видів виробництв АПК) у тому чи іншому випадку.
Складнощі в тому, що:
– органи влади можуть виступати як сторона у цивільних правовідносинах (представляючи Україну, суб'єкти України та муніципальні утворення). Коли яку роль відіграє орган влади, досить складно розпізнати;
– іноді владні повноваження мають не органи державної або муніципальної влади, а інші органи та організації, наділені відповідними владними повноваженнями, які стають стороною в публічних правовідносинах. Нормативна база та процедура такого наділення видаються недосконалими;
– іноді досить складно визначити, чи державний орган є органом влади, а особа – посадовою. Не в сенсі кримінального права та процесу, а в плані адміністративного судочинства;
– нарешті, головне: які завжди очевидно, правовідносини у сфері слід вважати у своїй основі публічними, а якій – приватними.
Наприклад візьмемо ПФР. Ніхто не сумнівається, що цей фонд наділений державно-владними повноваженнями та здійснює державні функції. Нормативні акти цього фонду оспорюються за правилами КАС РФ. Стягнення заборгованості з фізичних осіб провадиться за правилами КАС РФ. Але заперечення дій, бездіяльності тарішень фонду та його відділень провадиться в основному за правилами позовного провадження ЦПК. Чому? Мабуть, вважається, що правовідносини між фондом та пенсіонерами (претендентами на пенсію) є приватними, а не публічними.
Те саме можна сказати і про інші «державні» фонди. Мабуть, відмову у наданні медичної допомоги з ЗМС чи неналежне її надання, і навіть дії і рішення ФОМС, слід заперечувати за ЦПК, а чи не КАС РФ, оскільки відсутні публічні правовідносини. У той самий час приміщення громадянина медичне психіатричне чи протитуберкульозне установа у недобровільному порядку виробляється за правилами КАС РФ. У цьому ж порядку розглядаються справи про захист інтересів неповнолітньої або особи, визнаної в установленому порядку недієздатною, у разі відмови законного представника від медичного втручання, необхідного для врятування життя. Мабуть, законодавець вбачає тут громадські правовідносини.
До речі, довгі роки заборгованості з податків і податкових платежів з фізичних осіб стягувалися, відповідно до вказівок НК України та практики, що склалася, шляхом пред'явлення цивільних позовів (а не заяв) або заяв про видачу судових наказів за ЦПК РФ. Тобто ці правовідносини принаймні з погляду процесу вважалися приватними. Тепер стягнення провадяться за правилами КАС РФ. Правовідносини стали публічними?
Досі, незважаючи на жодні роз'яснення, є досить суперечлива практика у справах про оскарження відмови органів влади у укладанні (продовженні) договорів оренди державного та муніципального майна, у справах про відмову у приватизації зазначеного майна.
Неясності залишаються з оскарженням дій та рішень таких органів, як Державний банк України,Рахункова палата України та деяких інших.
Якщо рішення Вищої кваліфікаційної колегії суддів України та рішення кваліфікаційних колегій суддів суб'єктів України, Вищої екзаменаційної комісії з прийому кваліфікаційного іспиту на посаду судді можуть бути оскаржені суддями та колишніми суддями за правилами КАС, то рішення відповідних кваліфікаційних колег правилам ЦПК у позовному провадженні. Чи може хтось однозначно і ясно стверджувати, які відносини між державним чи муніципальним службовцем і вищим органом (посадовцем), який прийняв його на службу? Вони приватні чи публічні? Цікаво, що в Україні на сьогодні з держслужбовців (крім суддів) лише військовослужбовці мають право оскаржувати дії та рішення органів військового управління та військових посадових осіб за правилами КАС РФ. Інші, у тому числі й службовці при погонах, заперечують дії та рішення своїх начальників за правилами ЦПК РФ. Ну так склалося.
Важко вирішуване завдання
Розглянуті вище та подібні питання виникли, як видається, тому, що в Україні (і не тільки) не вироблено ясних підходів до класифікації правових відносин на приватні та публічні. Якщо це взагалі вирішуване завдання. Одні правовідносини (наприклад, пов'язані з демонстраціями та ходами) практично скрізь вважаються публічними, інші, зокрема і цивільні процесуальні, у деяких державах вважаються публічними, у деяких – приватними. В Україні їх завжди вважали публічними, відповідно справи про компенсацію за порушення права на судочинство в розумний термін розглядаються за правилами КАС РФ.
Додатковою проблемою є необхідність у багатьох випадках розгляду в одній справі «комплексних» питань,яких об'єднані (іноді нерозривно) громадські та приватні правовідносини. КАС Україна на сьогодні не дозволяє захищати приватні суб'єктивні права у порядку, встановленому у кодексі.
[1] Див, наприклад: Воронов А.Ф. Кодекс адміністративного судочинства України та розгляд адміністративних та цивільних справ військовими судами // «Право у Збройних Силах – Військово-правовий огляд».- 2015.-№8.-С.34-42; Він же. Застосування Кодексу адміністративного судочинства України у військових судах: особливості та проблеми. Продовження / / "Право в Збройних Силах - Військово-правовий огляд". - 2016. - №4, с. 35-41.; Китаєва А. В.