Криза фонду зайнятості
Нині в Україні Фонд зайнятості (ФЗ) переживає глибоку кризу. До загальних причин погіршення його фінансового стану можна віднести:
- загострення економічної кризи в країні та розширення практики неплатежів у позабюджетні фонди (у тому числі до Фонду зайнятості), результатом чого стало зростання заборгованості з пені та штрафів;
- поширення взаємозаліків та перерахувань страхових зборів продуктами харчування та промисловими товарами, що призвело до різкого скорочення грошової маси в регіональних фондах зайнятості та виплати допомоги товарами та продуктами харчування;
- зменшення страхових відрахувань роботодавців до регіональних фондів зайнятості, абсолютне скорочення коштів ФЗ та його централізованої частини;
- Рішення про зниження ставки страхового збору з 1996 р. з 2 до 1,5%, що зумовило багатомісячні затримки виплат допомоги по безробіттю та зростання кількості дотаційних регіонів.
Етапи розвитку та особливості системи формування Фонду зайнятості
За загальними причинами, що сприяли збільшенню дефіциту коштів Фонду зайнятості, криється криза самої системи формування його коштів, яка вже до середини 90-х років перестала відповідати потребам і реаліям економічної ситуації, що складається. У розвитку цієї системи (її основи було закладено у 1991 р. із прийняттям закону України "Про зайнятість населення в Українській Федерації" (далі - Закон про зайнятість) та офіційного визнання безробіття в Україні) можна виділити три етапи.
Перший етап(1991-1993 рр.):сформована та швидко розвивається регіональна структура Державної служби зайнятості, зберігається досить низький рівень реєстрованого безробіття, доходи Фонду зайнятостіСуттєво перевищують його витрати, у фондах зайнятості багатьох регіонів акумулюються великі залишки на рахунках. У той же час до кінця періоду з'являються осередки безробіття в окремих депресивних районах деяких областей, що мають яскраво виражену моногалузеву специфіку та високу частку зайнятих на підприємствах легкої промисловості та ВПК.
Другий етап(1994-1995 рр.):рівень реєстрованого безробіття зріс більш ніж утричі порівняно з 1992 р.; реєстроване безробіття досить швидко зростає в кризових регіонах, локалізуючись вже на рівні областей, які набувають чітко дотаційного характеру (12 регіонів). Але оскільки середньоукраїнський показник реєстрованого безробіття становить лише 2,8%, формування фондів зайнятості та централізованої частини ФЗ ще не становить серйозної проблеми, і кількість регіонів-донорів значно перевищує кількість дотаційних регіонів. У той самий час до кінця 1995 р. виникають перші затримки з виплат допомоги.
Третій етап(1996-1998 рр.):чітко проявляються всі прикмети кризи, яка набуває загальноукраїнських масштабів. Число регіонів, які потребують додаткових коштів, збільшується в десятки разів, а формують ці кошти – скорочується до двох.
Однак не слід зводити причини труднощів, що виникли, тільки до загальноекономічних. Коріння проблеми лежить в особливостях системи формування та перерозподілу коштів Фонду зайнятості.
Перша особливість- Фонд зайнятості формується майже виключно за рахунок страхових внесків роботодавців.Незважаючи на те, що ст. 22 п. 1 Закону про зайнятість та п. 5 розділу II "Положення про Державний фонд зайнятості населення української Федерації" визначають декілька джерелформування Фонду зайнятості (страхові внески роботодавців; обов'язкові страхові внески з працюючих; асигнування з федерального бюджету, бюджетів суб'єктів України та місцевих бюджетів; добровільні внески юридичних та фізичних осіб; кошти, які стягуються з роботодавців за порушення вимог, передбачених Законом про зайнятість), на практиці у 90-ті роки основним джерелом були обов'язкові страхові внески з роботодавців, які й досі більш ніж на 70% формують кошти Фонду зайнятості. Інші джерела надходжень до Фонду різняться залежно від ступеня економічного благополуччя регіонів: у регіонах із відносно стабільною ситуацією можуть бути значущі такі джерела, як "добровільні внески", "надходження з місцевих бюджетів" та "поворотні кошти", у кризових регіонах - "перерахування із федеральної частини", тобто дотації. А таке важливе та законодавчо визначене джерело, як обов'язкові страхові збориз працюючих, насправді не використовується.
Другаособливість - нереалістичність планів зі збору коштів у Фонд зайнятості.Методика планування коштів Фонду не змінилася порівняно з початком 90-х років, коли фінансове навантаження на нього була незначною та була відсутня різниця між нарахованою та виплаченою заробітною платою. Як і раніше, плани збору коштів до Фонду спираються на прогнози Міністерства економіки та відповідні дані про розмір фонду оплати праці на наступний рік. Ці плани зазвичай завищені, оскільки виходять з того, що: всі підприємства працюють; всі зайняті працюють протягом усього календарного року та в режимі повного робочого часу; усі працівники своєчасно отримують заробітну плату; всі роботодавці регулярно перераховують податкипозабюджетні фонди; у прогнозованому періоді відбудеться зростання інвестиційної активності та збільшення (або незниження) числа робочих місць. Добре відомо, що реальна ситуація дуже далека від вищеописаної. Якби в Україні існував механізм кредитування або субсидування Фонду зайнятості з державного бюджету, як у деяких країнах Східної Європи, то не було б і проблеми дефіциту коштів у регіонах, а за нереалістичність планів розплачувалася б сама держава. Зараз ніяких інших джерел для скорочення дефіциту, крім зниження витрат і відмови від виконання своїх зобов'язань, Фонд зайнятості не має. Ось чому у низці регіонів, що характеризуються критичною ситуацією на ринку праці, заборгованість із виплат допомоги перевищує два роки, різко скорочені витрати на програми активної політики зайнятості, немає коштів на розвиток та оновлення матеріально-технічної бази служб зайнятості тощо.
Третя особливістьність - відсутність жорсткого контролю держави за формуванням коштів Фонду зайнятості та дотриманням фінансової дисципліни з боку роботодавців.Розрахунки показують, що реальний рівень відрахувань роботодавців завжди бувнижче законодавчо встановленого.Це спостерігалося як у "безпроблемні" роки функціонування Фонду (1993 р. - 1,42%, 1995 р. - 1,51% замість 2% згідно із законом), так і в кризові (1997 р. -0,99%, 1998 р. - 0,98% замість встановленого нормативу 1,5%). Якщо максимально можливу суму відрахувань роботодавців прийняти за 100%, то частка їх реальних відрахувань становила в середньому по Україні в 1993 р. 72%, у 1995 р. – 74, у 1997 р. – 66 та у 1998 р. – 65%. Заборгованість роботодавців з платежів до Фонду зайнятості дорівнювала 1993 р. 28,7% і 1995 р. - 24,7% від суми можливихнадходжень. У наступний кризовий період вона ще збільшилася - до 34-35% в 1997-1998 гг. (Див. табл. 1).
Невиплати чи неповні виплати до Фонду зайнятості "каралися" державою нарахуванням пені та штрафів, але тільки на папері, при цьому зберігалася надія (і небезпідставна), що борги або вибачать за давністю років, або реструктурують. "Розумні" директори підприємств не тільки не поспішали з платежами до Фонду зайнятості, а й знаходили причини для отримання фінансової підтримки (безвідсоткової позички або кредиту за мізерний відсоток) із того самого Фонду, використовуючи їх для поповнення оборотних коштів.
Не можна сказати, що у регіонах не розуміли необхідності зміцнення фінансової дисципліни. Так, 1997 р., коли фінансове становище Фонду кардинально змінилося, служби зайнятості були змушені посилити контроль за збиранням коштів від роботодавців. Але сформоване раніше ставлення останніх до платежів до Фонду зайнятості збереглося й досі.
Рівень податкових відрахувань до Фонду зайнятості та заборгованості роботодавців зі сплати страхових внесків*