Професійна оцінка держслужбовців та законодавча база
"Кадровик. Кадровий менеджмент", 2007, N 8
Як відомо, атестація державного службовця покликана сприяти вдосконаленню діяльності органу влади щодо підбору, підвищення кваліфікації та розстановки державних службовців, визначення рівня їхньої професійної підготовки та підвищення ефективності їх діяльності.
Ретроспективний порівняльний аналіз атестаційної
процедури на державній службі
Федеральний закон "Про основи державної служби РФ"
Федеральний закон "Про державну цивільну службу РФ"
Указ Президента України - у відношенні до федеральних громадянських службовців; закон суб'єкта України - у відношенні службовців суб'єкта РФ
Указ Президента України - у відношенні всіх державних громадянських службовців
Необхідне додаткове нормативно - правове забезпечення у відношенні службовців державного органу
Детальний нормативний акт органу, регламентуючий самостійну методику атестації та інші питання (терміни, форми документів та інш.)
Нормативний акт органу, що регламентує методику проведення атестації
Обов'язкова періодичність проведення атестації
Не частіше одного разу на два роки, але не рідше одного разу на чотири року
Один раз на три роки
Склад атестаційної комісії
Голова, заступник голови, секретар, інші члени - представники державного органу (у тому числі кадрового і юридичного підрозділи); можуть залучатися незалежні експерти та представник профспілкового органу
Представник наймача та (або) уповноваженіїм службовці (у тому числі з підрозділів з питань державної служби і кадрів, юридичного, профільного); представник органу управління державною службою; незалежні експерти
Хто виключається з процедури оцінки тимчасово або постійно
Службовці: - заміщаючі посаду менше 1 року; - досягли граничного віку перебування на державній службі; - вагітні жінки; - перебувають у відпустці по догляду за дитиною; - протягом року після присвоєння їм кваліфікаційного розряду
Службовці: - пропрацювали в посади менше 1 року; - досягли віку 60 років; - вагітні жінки; - перебувають у відпустці по догляду за дитиною до досягнення нею віку трьох років; - з якими укладено терміновий службовий контракт; - протягом одного року з дня складання кваліфікаційного іспиту
Предмет оцінки (що оцінюється?)
Встановлюються професійні, особистісні якості, кваліфікація та результати службової діяльності (комплексний підхід)
Оцінюються відповідність кваліфікаційним вимогам, участь у вирішенні поставлених перед державним органом завдань, складність виконуваної роботи, її результативність; враховуються результати виконання посадового регламенту, професійні знання і досвід, дотримання обмежень, відсутність порушень заборон, виконання вимог до службової поведінки та зобов'язань, організаторські здатності (результативний підхід)
Альтернативи рішень атестаційної комісії
- відповідає заміщуваної посади; - відповідає заміщуваноїпосади за умови виконання рекомендацій атестаційної комісії за його службовою діяльністю; - не відповідає заміщуваної посади
- відповідає заміщуваної посади; - відповідає заміщуваної посади та рекомендується до включення в кадровий резерв; - відповідає заміщуваної посади за умови успішного проходження професійної перепідготовки або підвищення кваліфікації; - не відповідає заміщуваної посади
Остаточне рішення керівника (представника наймача)
- про підвищення службовця на посаді; - про присвоєння кваліфікаційного розряду; - про зміну надбавки за особливі умови служби; - про включення в резерв на висування; - про направлення на підвищення кваліфікації або перепідготовку; - про переведення на іншу (нижчу) посада (при згоді; у разі незгоди - звільнення службовця)
- Про включення в кадровий резерв; - про направлення на професійну перепідготовку або підвищення кваліфікації; - про зниження в посади (при відмові від перепідготовки, підвищення кваліфікації або перекладу представник наймача вправі звільнити громадянина з цивільної служби )
Привертає увагу факт зміни предмета оцінювання. Від комплексної, всеосяжної професійної оцінки атестація перейшла до оцінки результату, ефекту діяльності службовця (що прямо відповідає вимогам адміністративної реформи, що проводиться в Україні).
Атестація державних службовців у системній періодичній формі почала практикуватися лише з 1998 р. На той час на федеральному рівні та в багатьох суб'єктах України вже було сформованосистема законодавства про державну службу (що рясніла прогалинами чи суттєвими порушеннями загальних принципів, закріплених Федеральним законом "Про основи державної служби РФ"). Закінчений період показав, що практику атестацій можна назвати відносно успішною, оскільки інші кадрові технології, що сприяють формуванню ефективної державної служби, практикувалися експериментально і не в усіх державних органах.
Разом з тим, за рідкісним винятком переважно фіксувалися позитивні результати атестації, що явно не відповідало реальному стану справ із професіоналізмом кадрів. Причинами цього були, по-перше, недосконалість самих кваліфікаційних вимог, які застосовувалися лише до осіб, які вперше надходять на державну службу; по-друге, відсутність реальних механізмів, які забезпечують добровільний догляд чи "безболісне" звільнення з державної служби тих, щодо кого виносилося рішення про невідповідність займаній посаді.
Так чи інакше, практика атестацій дозволила випробувати різні методики оцінки, основу яких лежали методи співбесіди, написання відгуку, професійне тестування, психологічне тестування, аналіз джерел (документів).
З оновленням законодавчої бази сплеск атестаційних процедур посідає 2005 - 2006 гг. Багато в чому відновлення атестаційних заходів пов'язане із зміною законодавства.
Нові вимоги до складу атестаційної комісії чіткіше окреслили вигляд незалежного експерта. Відповідно до ст. 48 Федерального закону "Про державну цивільну службу РФ" незалежний експерт - це: 1) представник наукової, освітньої установи, іншої організації; 2) запрошений відповідниморганом з управління державної служби на запит представника наймача; 3) фахівець з питань, пов'язаних з цивільною службою.
Нами було проведено дослідження серед експертів – викладачів та наукових співробітників Сибірської академії державної служби. Цікавий факт: 76,2% опитаних вказали на те, що, крім атестації, атестаційна комісія приймала рішення про присвоєння класного чину, тобто приймала кваліфікаційний іспит. 38,1% експертів не були ознайомлені із остаточними результатами атестації (наказом керівника органу). 47,6% експертів як місце роботи їхніх тимчасових колег - незалежних експертів назвали державні та муніципальні органи, що суперечить вимогам Федерального закону та Указу Президента України N 110.
На нашу думку, при визначенні кола організацій, працівники (співробітники) яких можуть залучатися як незалежні експерти до роботи атестаційних (і конкурсних) комісій у державних органах, необхідно враховувати кілька обставин. Насамперед йдеться про ст. 19 Федерального закону "Про державну цивільну службу РФ" про можливе виникнення ситуації конфлікту інтересів. Він можливий у разі залучення як незалежного експерта працівника (співробітника) установи, який перебуває у безпосередньому підпорядкуванні (підконтрольності) державного органу. Зрозуміло, що з такої установи запрошувати як незалежний експерт працівника чи керівника буде неправильно. З іншого боку, державні та муніципальні службовці протягом службового часу повинні виконувати свої посадові обов'язки, тобто не можуть бути присутніми на засіданні атестаційної комісії, якщо це не входить до кола їхніх посадових обов'язків.
Досі на федеральному рівні не створено органи управління державною службою, які мають виконувати низку повноважень, встановлених ст. ст. 19, 22, 47, 48, 61, 63, 64 Федерального закону "Про державну цивільну службу РФ". До моменту створення такого органу його повноваження тимчасово виконують державні органи (ті самі органи, де проводяться конкурс, атестація чи кваліфікаційний іспит). Тому практика запрошення "своїх колег з боку" є незаконною і підлягає скасування.
Підвищенню ефективності атестаційної процедури сприятимуть:
Чітка регламентація посади цивільної служби у формі посадового регламенту, основні змістовні елементи якого визначено ст. 47 Федерального закону "Про державну цивільну службу РФ" (забезпечення внутрішньої ефективності). Йдеться про перелік показників, за допомогою яких можна, з тим чи іншим ступенем об'єктивності, оцінити діяльність цивільного службовця, можливості його посадового зростання та рівень компетентності. Такі показники повинні безпосередньо відображати об'єктивні результати та ефекти службової діяльності. Що, наприклад, відбиває " прагнення брати він відповідальність " і ряд подібних показників, запропонованих у методичних рекомендаціях?
Дороніна І.В., Черняк Т.В. Методичні рекомендації щодо проведення атестації цивільних службовців // Технології кадрової роботи в органах державної влади: Методичний комплекс: Частина 1 / За заг. ред. Є.А. Бойко. – Новосибірськ: СибАГС, 2006. – С. 218.
Своєчасність ухвалення рішень за підсумками атестації керівником державного органу, юридична обґрунтованість (легітимність) таких рішень. Так, зокрема, немає нормативного акта, що встановлює порядок формування тафункціонування кадрових резервів (за даними "Української газети" планується видання протягом 2007 р.). Цей нормативний акт має зняти суперечність Федерального закону "Про державну цивільну службу РФ" (ст. 22 вимагає конкурсної основи формування кадрового резерву, ст. 48 передбачає можливість формування за підсумками атестації). Або такий момент, пов'язаний з розвитком подій після атестації – направлення на підвищення кваліфікації чи (!) на перепідготовку. Хто визначатиме і на підставі яких нормативів? Чи належить службовця відправити на коротко-, середньострокове поліпшення професійного рівня чи змусити вчитися протягом тривалого періоду?
Механізм атестаційної процедури і сама атестація як інструмент вирішення завдань кадрової політики поки що далекі від досконалості. Не витримують критики як неправомірні практичні дії, а й деякі теоретичні постулати. Рух шляхом реформування державної служби вказує на цю обставину з достатньою очевидністю.