Видаткові повноваження муніципалітетів та доходи муніципальних бюджетів
Автор: Чернявський О.В.
1. Функції та сфери відповідальності муніципалітетів
1.1.1 Критерії визначення функцій (витратних повноважень) муніципалітетів
1.1.1.1 Економічні критерії визначення функцій муніципалітетів
1.1.1.2 Неекономічні критерії визначення функцій муніципалітетів
1.1.2 Законодавче визначення видаткових повноважень муніципалітетів
1.2 Природа функцій муніципалітетів та межі відповідальності
1.2.1 Відповідальність за виконання функцій з надання послуг
1.2.2 Делегування відповідальності
1.2.3 Природа та межі функцій муніципалітетів регулювання
2. Фінансові ресурси муніципалітетів
2.1 Власні доходи муніципалітетів
2.1.1 Місцеві податки та платежі
2.1.1.1 Права муніципалітетів щодо запровадження місцевих податків та природа цих податків
2.1.1.2 Економічні та технічні фактори визначення системи місцевих податків
2.1.2 Борги муніципалітетів
2.1.2.1 Права муніципалітетів із запозичення
2.1.2.2 Фінансові та технічні проблеми запозичень муніципалітетів
2.1.3 Інші власні джерела фінансових ресурсів муніципалітетів
2.2.1 Доходи муніципалітетів від федеральних та регіональних податків
2.2.2 Структура доходів та витрат муніципалітетів та їх можливості щодо виходу на фінансові ринки
3. Загальні проблеми міжбюджетних фінансових відносин
3.1 Загальноекономічні та бюджетні реформи
3.2 Питання, пов'язані зі вступом до ЄС
3.3 Щорічний бюджетний цикл
3.3.1 Вертикальна бюджетна збалансованість
3.3.2 Державний бюджетний цикл
У цій роботі немає докладного статичного та динамічного аналізудоходів та видатків муніципальних бюджетів в Україні. Він аналізу повноважень та функцій муніципалітетів та формуванню відповідної системи доходів. Функції муніципалітетів у роботі не ідентичні їх бюджетним видатковим повноваженням. Багато функцій місцевої влади, які одночасно є послугами для населення та підприємств, виявляються пов'язаними з муніципалітетами комерційними підприємствами на платній основі. Ці платежі необов'язково потрапляють до місцевих бюджетів. Такими є, наприклад, платежі за комунальні послуги. Проте загальну відповідальність за надання послуг цього виду бере на себе муніципалітет. Таким чином, у роботі застосовується ідеологія "розширеного фінансового балансу" та "розширеного бюджету" муніципалітетів. Під час підготовки роботі використано досвід проведення реформ муніципальних фінансів у країнах Східної Європи. Проаналізовано український досвід та українське бюджетне законодавство.
1. Функції та сфери відповідальності муніципалітетів
Дослідження доцільно розпочати з визначення функцій муніципалітетів щодо надання традиційних видів послуг та їхньої відповідальності за загальне поліпшення умов життя. Ці визначення мають ґрунтуватися на концепції децентралізації бюджетних та управлінських функцій та їх ефективного розмежування між різними рівнями влади. Зокрема, в Україні необхідно визначити оптимальне співвідношення між бюджетними повноваженнями між федеральним, регіональним та місцевими рівнями.
Основним принципом розмежування бюджетних повноважень між рівнями влади вважають принцип субсидіарності або принцип ефективного доповнення. Відповідно до цього принципу бюджетна система будується знизу вгору і за місцевим рівнем влади закріплюється максимум функцій, з яким він устан справитися самостійно. Оскільки муніципальний рівень влади знаходиться ближче до споживача, можна припустити, що в цьому випадку послуги населенню будуть більш ефективними. При цьому зрозуміло, що такі види послуг, як національна оборона та державне управління, просто не можуть бути надані муніципалітетами. Міжгородські транспорт та зв'язок також належать до послуг не місцевого, а регіонального та державного рівнів.
Виділення бюджетних повноважень на основі лише принципу субсидіарності в принципі може негативно впливати на ефективність надання послуг. У ряді випадків вищий рівень влади може надавати послуги ефективніше за рахунок економії масштабу.
Згадана вище концепція бюджетної децентралізації може бути підтримана аргументами, пов'язаними з економічною ефективністю. Децентралізація призводить до того, що місцевий уряд стає ближчим до населення і отримує можливість приймати більш самостійні рішення, як щодо формування податкової бази, так і формування набору послуг, що надаються. У принципі, це веде до зростання добробуту населення з трьох причин:
- Якщо люди отримують більшою мірою те, що вони хочуть, чи це стосується нижчих податків, чи ширшого вибору послуг, їхній добробут збільшується.
- У людей виникає більше спонукальних мотивів сплачувати податки, якщо натомість вони отримують ті послуги, які хочуть. Тому децентралізація веде до збільшення збирання податків та платежів за надані послуги порівняно з більш централізованою системою.
Наведені аргументи збільшення децентралізації сформульовані з урахуванням бюджетної практики розвинених країн. У країнах із перехідною економікою, як правило, можна знайти багато аргументівпроти децентралізації. Наведемо і їх:
- Якщо податкові доходи муніципалітетів формуються в основному за рахунок розщеплених часток федеральних і регіональних податків і трансфертів від вищих рівнів влади, то ці рівні влади визначають розмір муніципального бюджету (така ситуація характерна для країн, що розвиваються). У цьому випадку немає сенсу надавати муніципалітетам великі видаткові повноваження.
- Місцева влада повинна мати певну свободу вибору у розподілі їхніх фінансових ресурсів. У перехідних економіках це завжди так. У багатьох випадках (наприклад, при встановленні заробітної плати працівникам бюджетних організацій) муніципалітети повинні дотримуватись державних стандартів.
1.1 Термінологія
Після виділення загальних принципів, відповідно до яких має формуватися розмежування повноважень між владними структурами різних рівнів, доцільно обговорити деякі терміни, що використовуються в цій роботі. Ми вже вживали термін «децентралізація». У широкому розумінні цей термін означає всі форми поділу та делегування відповідальності між владними структурами різних рівнів, включаючи національний уряд, регіональні органи влади та органи місцевого самоврядування. У вужчому значенні під децентралізацією розуміється делегування на місцевий рівень лише певних функцій. Функції властиві національному (федеральному) рівню за такого підходу нікому не делегуються. Ми будемо використовувати термін децентралізація у вузькому значенні.
Визначення функцій (витратних повноважень) муніципалітетів.
Від різного підходу до визначення функцій муніципалітетів залежить їх частка у витратах консолідованих бюджетів країн. Порівняльні дані щодо частки місцевих бюджетів уконсолідованому бюджеті для низки європейських країн наведено в Таблиці 1