§ 1. Поняття бюджетного процесу та основні повноваження його учасників
Нині основним правовим актом, який регулює бюджетний процес, є Бюджетний кодекс України (ст. 280). Проте, враховуючи федеративний устрій України, бюджетний процес існує як на рівні федерації, так і на рівні суб'єктів РФ. З іншого боку, бюджетний процес має місце лише на рівні муніципальних утворень. У зв'язку з цим правовим джерелом бюджетного процесу є не лише БК РФ, але також закони суб'єктів України про бюджетний процес та постанови представницьких органів місцевого самоврядування.
Поняття бюджетного процесу в Україні дано у ст. 6 БК РФ. Тут він визначений як регламентована нормами права діяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування та учасників бюджетного процесу щодо складання та розгляду проектів бюджету, проектів бюджетів державних позабюджетних фондів, затвердження та виконання бюджетів та бюджетів державних позабюджетних фондів, а також щодо контролю за їх Дане поняття бюджетного процесу страждає рядом недоліків. Головний їх у тому, що це поняття не охоплює всього змісту бюджетного процесу, лише його часть. У зв'язку з цим видається з кориснішого виходити з наукового поняття бюджетного процесу, що усталено у фінансово-правовій та економічній науці протягом багатьох років.
років. Враховуючи, що сьогодні (з урахуванням ст. 6 БК РФ) бюджетний процес забезпечує не тільки формування та реалізацію бюджету, а й державних позабюджетних фондів, правильно буде сказати, що бюджетний процес - це встановлений правовими нормами порядок складання, розгляду та затвердження проектів бюджетів та державних позабюджетних фондів, виконання цих бюджетів, а також складання, розгляду та затвердження звітів про їхвиконанні.
З цього поняття випливає, що бюджетний процес — це складний правовий механізм, у якому виділяються такі стадії:
складання проектів бюджетів та державних позабюджетних фондів,
розгляд та затвердження проектів бюджетів та державних позабюджетних фондів,
виконання бюджетів та державних позабюджетних фондів,
складання, розгляд та затвердження звітів про виконання бюджетів та державних позабюджетних фондів.
На всіх стадіях бюджетного процесу має місце державний фінансовий контроль.
У бюджетному процесі бере участь значне коло суб'єктів.
Відповідно до ст. 152 БК України учасниками бюджетного процесу є: 1) Президент РФ; 2) органи законодавчої (представницької) влади; 3) органи виконавчої; 4) органи грошово-кредитного регулювання; 5) органи державного та муніципального фінансового контролю; 6) державні позабюджетні фонди; 7) основні та розпорядники бюджетних коштів; 8) бюджетні установи; 9) державні та муніципальні унітарні підприємства; 10) інші одержувачі бюджетних коштів, кредитні організації, які здійснюють окремі операції із коштами бюджету. Законодавством України та суб'єктів України бюджетні повноваження можуть бути покладені і на інші органи.
Повноваження Президента України у бюджетному процесі випливають із Конституції РФ, згідно з положеннями якої Президент визначає основні напрями внутрішньої та зовнішньої політики держави, включаючи фінансово-економічну політику, звертається до Федеральних Зборів із щорічними посланнями про становище в країні, про основні напрямки внутрішньої та зовнішньої політики держави і, відповідно, з бюджетнимпосланням, забезпечує узгоджене функціонування та взаємодію органів державної влади та уповноважений використовувати з цією метою погоджувальні процедури, у тому числі у бюджетному процесі.
Бюджетні повноваження законодавчих (представницьких) органів державної влади та представницьких органів місцевого самоврядування зводяться в основному до розгляду та затвердження відповідних бюджетів та бюджетів позабюджетних фондів, а також звітів про їх виконання. Крім вони здійснюють парламентський контроль різних стадіях бюджетного процесу (ст. 153 БК РФ).
Органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування у свою чергу здійснюють складання проекту бюджету, внесення його з необхідними документами та матеріалами на затвердження законодавчого (представницького) органу, виконання бюджету, включаючи збір доходів бюджету, управління державним чи муніципальним боргом, відомчий контроль за виконанням бюджету, подають звіт про виконання бюджету на затвердження законодавчих (представницьких) органів. Аналогічні повноваження органи влади здійснюють стосовно державних позабюджетних фондів (ст. 154 БК РФ).
Органом грошово-кредитного регулювання, що володіє бюджетними повноваженнями, є Банк Укаїни, який разом з Урядом України розробляє та представляє на розгляд Державної Думи основні напрями грошово-кредитної політики, обслуговує рахунки бюджетів, здійснює функції генерального агента з державних цінних паперів РФ. До роботи з бюджетними коштами можуть також залучатись інші кредитні організації для здійснення операцій з надання бюджетних коштів на поворотній основі, а також загалом для обслуговування бюджетних рахунків, якщона відповідній території Банк України не може виконати цю функцію (ст. 155-156 БК РФ).
Органи державного та муніципального фінансового контролю здійснюють у ході бюджетного процесу фінансовий контроль за виконанням бюджетів та бюджетів державних позабюджетних фондів, проводять експертизи проектів бюджетів, федеральних та регіональних цільових програм, нормативних правових актів у галузі бюджету (ст. БК РФ). До цих органів належать: Рахункова палата РФ, рахункові палати в суб'єктах України та інші органи.
Головним розпорядником коштів бюджету як учасником бюджетного процесу є орган державної влади РФ, суб'єкта РФ, орган місцевого самоврядування, визначені відомчою класифікацією видатків бюджету і мають право розподіляти кошти відповідного бюджету за підвідомчими розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів.
Перелік основних розпорядників і розпорядників бюджетних коштів визначається органом виконавчої відповідного рівня залежно від структури органів влади та методів організації фінансових потоків (ст. 25 БК РФ).
Головними розпорядниками коштів федерального бюджету є, як правило, міністерства та відомства, а коштів бюджетів суб'єктів України - міністерства, управління та відділи виконавчих органів влади суб'єктів РФ.
Важливе місце приділяється головному розпоряднику бюджетних коштів у позиково-інвестиційному процесі. Він може бути уповноважений представляти бік держави, суб'єкта України або органу місцевого самоврядування у договорах про надання бюджетних коштів на поворотній основі, державних або муніципальних гарантій, бюджетних інвестицій. З іншого боку, головний розпорядник бюджетних коштів визначаєзавдання щодо надання державних чи муніципальних послуг для підвідомчих розпорядників та одержувачів бюджетних коштів з урахуванням нормативів фінансових витрат (ст. 158БКРФ).
Так само значні контрольні повноваження головного розпорядника бюджетних коштів. Він здійснює контроль одержувачів бюджетних коштів у частині забезпечення цільового використання бюджетних коштів, своєчасного їх повернення, надання звітності, виконання завдань щодо надання державних чи муніципальних послуг.
Головний розпорядник бюджетних коштів здійснює також контроль за використанням бюджетних коштів розпорядниками бюджетних коштів, бюджетними установами та іншими одержувачами бюджетних коштів, державними та муніципальними унітарними підприємствами, яким передано на праві господарського відання або в оперативне управління власності відповідно України, її суб'єктів або муніципальних утворень . Безпосереднє проведення контролю над використанням бюджетних коштів унітарними підприємствами здійснюється з ініціативи головного розпорядника бюджетних коштів органами державного фінансового контролю (ст. 160 БКРФ).
Головний розпорядник бюджетних коштів готує і подає органу, за контроль виконання відповідного бюджету, зведений звіт про виконання бюджету за виділеними коштами, зведений кошторис доходів і витрат, а також звіт про виконання завдання щодо надання державних або муніципальних послуг.
Головний розпорядник коштів федерального бюджету межах своєї компетенції здійснює представництво держави у судових органах. Він уповноважений виступати в суді від імені української скарбниці за позовами про відшкодування шкоди, заподіяної незаконними рішеннями та діями(бездіяльністю) відповідних посадових осіб та органів, за відомчою належністю, а також за позовами підвідомчих підприємств та установ, які пред'являються у порядку субсидіарної відповідальності. Виплата коштів за виконавчими листами проводиться за рахунок федеральної скарбниці із коштів федерального бюджету, виділених федеральним органам виконавчої влади як головним розпорядникам коштів федерального бюджету (п. 10 ст. 158 БК РФ).
Розпорядники бюджетних коштів як учасники бюджетного процесу — це органи державної влади та місцевого самоврядування, які мають право розподіляти бюджетні кошти на підвідомчі одержувачі бюджетних коштів. Права розпорядників бюджетних коштів визначено у ст. 159 та 160 БК Україна та майже аналогічні правам головних розпорядників бюджетних коштів. Проте розпорядники бюджетних коштів реалізують ці права у бюджетному процесі безпосередньо щодо одержувачів бюджетних коштів.
Безпосереднє витрачання бюджетних коштів здійснюється одержувачами бюджетних коштів, якими є бюджетні установи чи інші організації, які мають право на одержання бюджетних коштів відповідно до бюджетного розпису на відповідний рік (ст. 162 БК РФ). До одержувачів бюджетних коштів належать школи, лікарні, поліклініки і т.д.
Одержувачі бюджетних коштів мають право на своєчасне отримання та використання бюджетних коштів відповідно до затвердженого бюджетного розпису, право на своєчасне доведення повідомлень про бюджетні асигнування та ліміти бюджетних зобов'язань, а також на компенсацію у розмірі недофінансування. У свою чергу, одержувачі бюджетних коштів зобов'язані своєчасно подавати бюджетні заявки або інші документи, що підтверджують право наодержання бюджетних коштів; ефективно використовувати бюджетні кошти відповідно до їх цільового призначення; своєчасно та в повному обсязі повертати бюджетні кошти, надані на поворотній основі; своєчасно та в повному обсязі вносити плату за користування бюджетними коштами, наданими на оплатній основі; своєчасно подавати звіт та інші відомості про використання бюджетних коштів (ст. 163 БК РФ). — У бюджетному процесі головний розпорядник бюджетних коштів, розпорядник бюджетних коштів та одержувач бюджетних коштів взаємопов'язані. Спочатку головний розпорядник коштів за відповідним бюджетом розподіляє їх за підвідомчими розпорядниками бюджетних коштів, а останні, у свою чергу, за одержувачами бюджетних коштів. Наприклад, Міністерство внутрішніх справ України є головним розпорядником коштів федерального бюджету, його управління у суб'єктах України – розпорядниками бюджетних коштів, а районні відділення – бюджетоотримувачами. Аналогічним чином існує взаємозв'язок вищезгаданих учасників бюджетного процесу на рівні суб'єктів України та муніципальних утворень. Наприклад, галузеве, обласне управління є головним розпорядником відповідних коштів обласного бюджету, його районні відділи — розпорядниками бюджетних коштів, а бюджетні установи (поліклініки, лікарні, школи тощо) — одержувачами бюджетних коштів. У муніципальних утвореннях ця схема може бути двоступінчастою (розпорядник - бюджетоотримувач), як у більшості сільських районів. Однак у великих містах вона, як правило, зберігає три рівні, де головними розпорядниками є голова виконавчого органу місцевого самоврядування та голови адміністративно-територіальних одиниць (міських районів), розпорядникамикоштів міського бюджету — як правило, галузеві управління та відділи, а бюджетоодержувачами — конкретні бюджетні установи та інші організації за переліком, що періодично затверджується.
Крім названих учасників бюджетного процесу до них належать і деякі інші, перелічені у ст. БК РФ. Це державні та муніципальні унітарні підприємства, які мають право на отримання бюджетних асигнувань, інші органи, які законодавством України та суб'єктами України покладено на бюджетні, податкові та інші повноваження. Але їхня роль у бюджетному процесі вельми фрагментарна.