Чи відповідатимуть парламентарі за халтуру
Експерт Центру, к.ю.н., Гаганов А.А.
Депутати розробили черговий законопроект про імперативний мандат. Що таке імперативний мандат? Чи ухвалять депутати закон проти себе? Депутати Державної Думи Олег Нілов, Михайло Ємельянов та Сергій Миронов внесли законопроекти, спрямовані на встановлення додаткових підстав для дострокового припинення повноважень парламентарів. Фактично пропонується запровадитиімперативний мандат, але у дещо видозміненій формі.
За що депутат втратить місце?
Законопроекти вводять нову підставу для дострокового припинення повноважень: багаторазове невиконання своїх обов'язків особою, яка є членом Ради Федерації, депутатом Державної Думи. Ця підстава включається до переліку інших підстав поряд з такими винними підставами, як:
участь парламентаря у діяльності з управління комерційною організацією, провадження ними підприємницької чи іншої оплачуваної діяльності, крім викладацької, наукової та іншої творчої діяльності (якщо вона фінансується не за рахунок іноземців);
входження парламентарія до складу органів управління, опікунських або наглядових рад, інших органів іноземних некомерційних неурядових організацій;
відкриття рахунків (вкладів), зберігання готівкових коштів та цінностей в іноземних банках, розташованих за межами території України;
втрата парламентарієм громадянства України або набуття громадянства іншої держави;
вихід із складу фракції.
Які обов'язки мають депутат?
Обов'язки депутата Державної Думи та сенатора випливають із закону про статус депутата Держдумита члена Ради Федерації, регламентів палат. Також депутати пропонують підвищити статус положень про фракції, наголосивши на законі їх обов'язковість для депутатів. Положення про фракцію може передбачати обов'язки депутата Думи як члена фракції.
У законі про статус немає окремої статті з обов'язками парламентаря. Це створює відомі незручності з оцінкою цих обов'язків. Певною мірою обов'язки парламентаря випливають із заборон та обмежень, сформульованих законом про статус. Ці обов'язки перераховані і в записці пояснення до законопроекту:
- Участь у засіданнях палати парламенту;
- участь у роботі комітетів та комісій, робочих груп;
- участь у виконанні доручень відповідно до парламенту;
- участь у парламентських слуханнях;
- Внесення законопроектів у Державну Думу;
- Внесення парламентського, депутатського запиту;
- звернення з питаннями до членів Уряду України на засіданні палати;
- звернення до відповідних посадових осіб з вимогою вжити заходів щодо негайного припинення порушення прав громадян, що виявилося.
Є суперечність усередині самих законопроектів щодо дострокового припинення повноважень. Якщо перший законопроект (№829642-6) говорить про «систематичне невиконання обов'язків», то другий (№8296655-6) запроваджує таку підставу для дострокового припинення повноважень, як «багаторазове невиконання своїх обов'язків». Звичайно, різницю в термінології можна вважати юридично-технічним недоліком. Проте в даному випадку це істотний недолік, і він говорить про недостатнє опрацювання законопроекту.
Другий законопроект далі роз'яснює, що таке багаторазове невиконання обов'язків – це три і більше разів. Але за який період маємонакопичитися ці порушення? За місяць, за рік чи за 5 років повноважень? Відповіді у законопроекті немає.
Як бути із наказами виборців?
Питання відповідальності депутатів за неповідання засідань Думи, комітетів і комісій давно хвилює виборців. У деяких суб'єктах України така відповідальність передбачається. На федеральному рівні депутати також неодноразово порушували питання відповідальності. Торік у Державній Думі було створено робочу групу щодо вдосконалення закону про статус депутата, однією з цілей її роботи названо розробку санкцій для депутатів-прогульників. Проте досі про результати праці робочої групи нічого не чути. Відомо також про законодавчі ініціативи деяких суб'єктів РФ, що також стосуються відповідальності депутатів.
Цілком зрозуміло, чому депутати не хочуть ухвалювати закони про відповідальність для самих себе: ці закони можуть обернутися проти них.
Підвищення ролі фракцій
Автори законопроекту називають фракції "важливим елементом здійснення контролю парламентської діяльності". Депутати вважають, що саме фракція має реальну можливість впливати на депутатів Думи для виконання ними наказів виборців, а також інших зобов'язань перед виборцями. Члени фракції шляхом голосування добровільно визначають собі правила, обов'язкові до виконання, приймають відповідні зобов'язання. Ці правила і відображаються у положенні про фракцію.
Підвищення ролі фракції виявляється і в тому, що за задумом депутатів саме ініціатива фракції буде пусковим механізмом для дострокового припинення повноважень депутата за рішенням Державної Думи. Процедуру ініціювання припинення повноважень депутата фракцією не описано у законопроекті, ймовірно, це питання маєвирішуватиметься регламентом Держдуми. Також незрозуміло, як це узгоджується з процедурою другого законопроекту, в якій бере участь Генеральна прокуратура РФ.
Підвищення ролі фракцій має свої плюси та мінуси. Наприклад, поява фракцій призвела до зниження ролі комітетів, і партійна думка стала переважати професійну думку профільного комітету. Ні для кого не секрет, що на засіданнях фракцій формується позиція фракції з питань, що виносяться на голосування у Думі. Ця позиція зобов'язує депутата голосувати лише так, як вирішила фракція. При цьому депутат обмежений у можливостях висловити думку, відмінну від думки фракції (партії).
Якщо фракція отримає додаткові повноваження ініціюватидострокове припинення повноважень депутата, то може вийти так, що фракція каратиме депутатів за неучасть у засіданнях фракцій та відмови від голосування. А це зробить депутатів більш залежними від фракцій (партій) та ще більше віддалить їх від виборців.
Як достроково припинити повноваження парламентаріїв?
Другий законопроект (№ 8296655-6) передбачає процедуру дострокового припинення повноважень депутатів Державної Думи та членів Ради Федерації. Як ми зазначили вище, у законопроектах є два поняття: систематичне невиконання обов'язків та багаторазове невиконання обов'язків. Це може бути юридико-технічною помилкою законопроектів, а може бути й умисним запровадженням двох різних підстав та різних процедур. Так чи інакше, другий законопроект говорить продострокове припинення повноважень депутатівта членів Ради Федерації саме при багаторазовому невиконанні обов'язків.
Далі палата парламенту розглядає подання прокуратури та ухвалює рішення. Палата також може зажадатидодаткові матеріали. Якщо палата парламенту відмовилася достроково припинити повноваження депутата чи сенатора, то повторно розглядати подання з тієї ж підстави не можна, якщо немає обставин, що знову відкрилися.
Є питання до посилання на «ново відкриті обставини» в парі з розглядом «з тієї ж підстави». Де-юре «та сама підстава» - це той же пункт переліку підстав для припинення повноважень. Знову відкриті обставини – це обставини, які вже були на момент розгляду питання, але про них не було відомо. А ось нові обставини – це обставини, що виникли після розгляду питання. За формулюванням, що існує в законопроекті, виходить, що якщо одного разу розглядалося подання Генпрокурора на підставі з пункту «к» «багаторазове невиконання своїх обов'язків» і парламентарій не був позбавлений місця, то навіть якщо парламентарій продовжує прогулювати засідання (це нові обставини, а не знову відкриті) , вдруге розглядати уявлення за тим самим пунктом «к» не можна.
Що можна сказати про цю процедуру? Участь Генерального прокурора Україна в цій процедурі ставить її на один рівень із процедурою позбавлення недоторканності (яка також може призвести до дострокового припинення повноважень депутата, а може й не навести). Оскільки позбавлення недоторканності може ініціюватися у разі порушення кримінальної чи адміністративної справи стосовно депутата, логічно, що у цій процедурі бере участь Генпрокурор (державний обвинувач). Однак аналогія для позбавлення депутатського мандату із кримінальним чи адміністративним переслідуванням навряд чи є доречною. Те, про що написаний законопроект, «тягне» на дисциплінарну відповідальність. Тому і участь Генпрокурора упроцедурі та припинення повноважень за дисциплінарні провини навряд чи доречно.
Хоча процедура за участю Генерального прокурора є простішою і дешевшою, вона не може зрівнятися з процедурою відкликання депутата виборцями, вона не рівноцінна їй. Також ця процедура не забезпечує захисту прав виборців, оскільки вона фактично взагалі не враховує їхньої волі. Крім того, у супровідних документах до законопроектів сказано, що їх прийняття не вимагатиме внесення змін до федерального законодавства, проте це не так: будуть потрібні зміни до закону про прокуратуру, а також зміни до регламентів палат парламенту.
До законопроектів є безліч питань. У існуючому вигляді вони навряд чи будуть ухвалені. Низькі шанси на прийняття посилюються своєрідною традицією, згідно з якою депутати не ухвалюють закони, які можуть їм нашкодити.
Крім юридико-технічних недоліків, сама концепція законопроектів виглядає непродуманою. Фактично у проектах підміняється складна процедура відкликання депутата виборцями простішою процедурою, яка не враховує волю виборців. Усі ті високі ідеали відповідальності парламентаря перед виборцями, якісної роботи та дисципліни не можуть бути досягнуті зазначеним законопроектом. Для покращення дисципліни потрібно запровадити заходи дисциплінарної відповідальності, які депутати досі відмовляються вживати. Для покращення якості роботи у парламенті мають працювати професіонали. Для запровадження інституту відповідальності перед виборцями потрібно врегулювати питання наказів виборців, формалізувати вимоги до наказів та звітності про їхнє виконання.
Інститут відповідальності обраних осіб передбачено у проекті Конституції України, розробленому Центром Сулакшина. Конституційних норм недостатньо, вони мають бутиконкретизовано у відповідних законопроектах «Про гарантії народовладдя» та «Про політичну (конституційну) відповідальність», робота над якими ведеться у Центрі нині.
Загалом питання відповідальності парламентаріїв не можна вирішити одним законом про внесення точкових змін. У конституції та законодавстві має бути проголошено та реалізовано принцип відповідальності всіх державних органів та посадових осіб за результати своєї роботи.