Експерти Кудріна назвали головні проблеми українських законів
українське законодавство нестабільне, правила гри постійно змінюються, і це негативно впливає як на громадян, так і на бізнес, йдеться у дослідженні «Статистичний аналіз федерального законодавства», яке компанія «Гарант» провела на замовлення Центру стратегічних розробок (ЦСР) Олексія Кудріна.
Правила гри неможливо дотримуватися
Друга причина в тому, що «постійні зміни суттєво обмежують можливості планування бізнес-структур». «Особливо складно, коли нові правила приймаються наприкінці календарного року, що вимагає поспішного перегляду вже прийнятих бізнес-планів та бюджетів наступного року», — зазначають у ЦСР. Подібні проблеми виникають і у випадках, коли нові вимоги до звітності компаній з'являються незадовго до складання цих звітів. Владі ще потрібен час, щоб підготувати нові форми звітності, через що вони можуть з'явитися у підприємців буквально за два тижні до того, як їх треба здати.
Найнестабільнішим документом виявився Кодекс про адміністративні порушення. Автори дослідження запровадили спеціальний коефіцієнт нестабільності, який обчислюється як відношення кількості нормативних актів, які вносили зміни до кодексу, до місяців, протягом яких він діє. У КпАП цей коефіцієнт становить 2,95. Також нестабільні Податковий (2,13), Кримінально-процесуальний (1,17) та Земельний (1,12) кодекси. При цьому коефіцієнт останні шість років зростає для всіх без винятку документів. Волатильність тих самих КоАП та Податкового кодексу створює суттєві бар'єри для бізнесу, каже РБК президент «Опори України» Олександр Калінін.
«Будь-яка нестабільність законодавства є абсолютно фатальною для держави та правозастосування», — вважає доктор юридичних.наук, директор Інституту моніторингу ефективності правозастосування Вищої школи економіки Олена Лук'янова. Норми, винайдені в кабінетах, не дають результату, їх все одно доводиться коригувати, зазначає вона. Проблема, на думку Лук'янової, багато в чому спричинена виборчою системою, зокрема порядком формування органів, які ухвалюють рішення.
Аналітики "Гаранта" виявили кореляцію нестабільності законодавства з виборчими кампаніями: вибори до Держдуми впливають на зростання кількості законів в останній рік роботи нижньої палати парламенту попереднього скликання. Обрання президента, навпаки, зменшує кількість ухвалених у рік виборів законів. Якщо ж глава держави змінюється, то за рік кількість ухвалених законів досягає максимуму.
Закони невисокої якості
Зараз в Україні в принципі приймаються закони не найвищої якості, вважають у ЦСР, їх не можна адекватно виконувати, і це призводить до необхідності приймати нові правки. Відомства готують документи поспіхом, «щоб прозвітувати про виконання доручень президента», експертам не вистачає часу на їхню оцінку (іноді їм доводиться робити це за один день), у результаті Держдума приймає непророблені законопроекти дуже швидко. Наприклад, у першому читанні їх схвалюють за один день, а на доопрацювання подається не більше тижня. Зміни законодавства потрібно зупинити і ще кілька років «наводити [закони] у порядок», каже Лук'янова. Домогтися узгодження законів, які у нинішньому вигляді суперечать один одному, неможливо, це «колапс правового регулювання», впевнена вона.
Є три рецепти боротьби з нестабільністю законів, йдеться у доповіді ЦСР. Перший – часткове обмеження чи навіть мораторій на зміну законів. Але в цьому випадку є ризик залишити у нинішньому виглядінорми, що завдають збитків, — і він, на думку частини експертів, які брали участь у засіданні ЦСР, вищий, ніж ризик нестабільності в цілому. Другий варіант – коригувати закони не внесенням поправок, а через суди.
Третій шлях – розвиток механізмів фільтрації неякісних ініціатив. Приклади — обов'язкова експертиза змін до Цивільного кодексу у спеціальній раді за президента чи згода Верховного суду на коригування Кримінального кодексу. Але найдієвіший спосіб, йдеться у доповіді, — «розвиток парламентської дискусії», яку має стимулювати конкуренція партій. Більшість змін ініціюється урядом, зазначає глава «Опори України» Калінін. Вихід із цієї ситуації, на його думку, у тому, щоб зробити основним майданчиком прийняття рішень Держдуму та залучати до дискусії експертів та бізнес.
Головним чином широке обговорення у Держдумі необхідне змін у податковій сфері, підкреслює Калінін. Влада зараз готує податкову реформу, нові правила мають ухвалити у 2018 році, їх набуття чинності планується у 2019 році. Реформа може включати зниження навантаження на роботодавців (страхових внесків) при одночасному зниженні ПДВ, говорив міністр фінансів Антон Силуанов.
Але якщо конкуренція неможлива, треба заборонити розглядати законопроекти в прискореному режимі або більшою мірою орієнтуватися на висновки правового управління Думи, де зібрані грамотні фахівці, пише ЦСР. При цьому не варто обмежуватися відмовою від негативних змін, потрібно ще й пом'якшувати негативні ефекти від уже прийнятих поправок: прописувати перехідні положення та продовжувати термін набрання чинності, йдеться у доповіді.