Конституціоналізація ЄСПЛ суд, який ми втратили
У травні наступного року виповниться 20 років з моменту, коли Європейська Конвенція, а разом з нею і юрисдикція ЄСПЛ стали обов'язковими для України. Час біжить швидко, і зараз можна сказати, що за ці двадцять років змінилася країна і змінилися люди. Важко не визнати очевидний і значний внесок у ці зміни ЄСПЛ, який буквально змусив нас по-новому подивитися на багато проблем. Однак за цей час змінився і сам Європейський Суд, хоча ці зміни поки не усвідомлюються переважною більшістю українських громадян, для яких ЄСПЛ є в Україні найвідомішим міжнародним судом.
Взагалі феномен популярності ЄСПЛ в Україні, так само як і загальне сприйняття його як суду 4-ї інстанції (і це незважаючи на те, що ЄСПЛ втомився говорити, що це не так), заслуговують на окреме дослідження. Поки що можна сказати, що повільний і малопомітний процес конституціоналізації ЄСПЛ, тобто його трансформації до якогось конституційного суду для всієї Європи, вже досяг тієї стадії, коли кількісні зміни ось-ось перейдуть у нову якість. Хоча це вже має свої негативні наслідки для приватних заявників з Укаїни, в мене іноді створюється враження, що цей процес замовчується як правозахисними організаціями, так і адвокатською спільнотою, які зацікавлені в підтримці іміджу ЄСПЛ як суду, що творить індивідуальне правосуддя, тобто розглядає кожну скаргу, яка за формальними ознаками підпадає під його юрисдикцію. Насправді це вже не так, і крен ЄСПЛ на користь конституційного правосуддя за рахунок відмови від індивідуального правосуддя цілком очевидний.
Звичайно, до перетворення ЄСПЛ на повноцінний конституційний суд ще дуже далеко (якщо такепринципі може статися). ЄСПЛ, на відміну від національних конституційних судів, не може скасувати закони, що суперечать Європейській конвенції.
Перші видимі ознаки цієї трансформації з'явилися на початку 2000-х років і стали результатом взаємодії цілого ряду об'єктивних та суб'єктивних факторів. До перших можна віднести два процеси, які химерно наклалися один на одного. Йдеться про набрання 1998 р. чинності Протоколом № 11 до Європейської Конвенції та приєднання до Європейської Конвенції країн Східної Європи та низки республік колишнього СРСР.
Протокол № 11, основні ідеї якого почали обговорюватися ще з середини 1980-х років, не лише перетворював ЄСПЛ на постійно діючий суд, а й запроваджував його обов'язкову юрисдикцію. Одночасно скасовувалась Комісія з прав людини, яка від початку була ефективним фільтром на шляху приватних скарг до ЄСПЛ, і приватні особи отримали прямий доступ до Суду. Про цей крок досі багато хто шкодує, і вважає його помилкою, яка мало не занапастила Суд.
Масовий вступ до Ради Європи країн колишнього радянського блоку пояснювався багатьма факторами, і серед них явно не останню роль відігравало те, що вимога про членство в Раді Європи, так само, як і визнання обов'язкової юрисдикції ЄСПЛ, висувалася як одна з обов'язкових умов Європейського Союзу для розпочала переговори про вступ тієї чи іншої країни до ЄС. Відсутність будь-яких попередніх вимог щодо членства в Раді Європи для новачків призвела до того, що юрисдикцію ЄСПЛ визнали країни, які не тільки мають значне населення (чого варта одна Україна зі 140 мільйонами населення), але й не менш значні проблеми (з точки зору ЄСПЛ ) із захистом прав людини. Причому ці проблеми були практично у всіх країн, що вступили вРада Європи у 1990-ті роки.
Втративши Комісію, відреформований Суд, виявився одразу ж завалений скаргами з країн-новачків, і ситуацію анітрохи не рятувало те, що з приходом нових країн до Ради Європи зросла і кількість суддів до ЄСПЛ. Навіть у складі 47 суддів (по одному від кожної країни) ЄСПЛ, за визнанням самих суддів, може якісно розглядати сутнісно не більше 1000-1500 скарг на рік. Однак, крім різкого зростання кількості скарг, змінилася і їх якість. Розглядаючи скарги з країн-новачків, ЄСПЛ виявився змушений розглядати не лише проблеми застосування національного закону, як було раніше, але тепер уже й проблеми із самими законами, недосконалість яких і породжувала нескінченний потік однотипних скарг. Ситуація стрімко погіршувалась, і в якийсь момент Суд опинився на межі кризи, коли кількість нерозглянутих жадоб досягла цифри в 160 тис., а десятирічний термін розгляду скарги до ЄСПЛ уже перестав здаватися екзотикою. Обстановка трохи розрядилася після набрання чинності Протоколом № 14, найефективнішим нововведенням якого стала зміна порядку розгляду свідомо неприйнятних скарг – замість комітету із трьох суддів це питання зараз вирішується одним суддею.
Якщо говорити про суб'єктивні чинники, що сприяють трансформації ЄСПЛ у квазі-конституційний суд, слід зазначити, що з початку 1990-х років ЄСПЛ не приховує своїх амбіцій стати конституційним судом для Європи, пропонуючи тлумачити та застосовувати Європейську Конвенцію як конституційний інструмент Європейського публічного порядку. Ця ідея активно підтримується доктриною, а також колишніми та діючими суддями ЄСПЛ у своїх наукових публікаціях. У своїх публікаціях судді ЄСПЛ із помітним негативом зазначають той факт, що щорічно від половини до двох третинрозглянутих сутнісно скарг становлять повторювані справи, у своїй понад 60% своїх рішень сам ЄСПЛ вважає собі малоцікавими з погляду права. Судді також не приховують, що ідеалом для них є Суд ЄС, який максимально ускладнив доступ до себе приватних осіб, вважаючи за краще працювати з преюдиційними запитами національних судів, та вибудовувати правопорядок ЄС, а не витрачати ресурси та час на розгляд скарг. Самому ж ЄСПЛ явно не до вподоби та роль з очищення авгієвих конюшень, яку йому відвів ЄС, приймаючи нові країни до Євросоюзу.
Усе це змусило ЄСПЛ розпочати варіанти поєднання традиційного індивідуального правосуддя, у якому кожна прийнятна скарга має бути розглянута Судом, з правосуддям конституційним.
Конституційне правосуддя з точки зору ЄСПЛ проявляється у збільшеному контролі за державами Ради Європи, що приймаються, нормативними актами. Більше того, ЄСПЛ уже почав оцінювати на відповідність Конвенції норми національних конституцій (рішення у справах Anchugov and Gladkov v Russia щодо Конституції України, Sejdić and Finci v. Bosnia and Herzegovina щодо Конституції Боснії та Герцеговини, Kulinski and Sabev v.). Конституції Болгарії). У цьому ж напрямку слід розглядати і перехід до практики пілотних рішень, коли ЄСПЛ зобов'язує держави вжити заходів, у тому числі законодавчого характеру, що можна за бажання тлумачити і як право ЄСПЛ диктувати свою волю національним парламентам.
Однак трансформація ЄСПЛ до конституційного суду виявляється і в наростаючій вибірковості Суду при відборі справ для їх розгляду по суті, коли Суд залишає собі ті справи, які йому здаються найбільш значущими для тлумачення та застосування Конвенції («де-факто сertiorari», якщовикористати порівняння з практикою Верховного Суду США). І якщо в Україні про практику ЄСПЛ з контролю за національним законодавством більш-менш відомо (завдяки справам капітана Маркіна та Анчугова та Гладкова), то зростаюча вибірковість Суду, в тому числі і за рахунок запровадження нових бар'єрів на шляху скарг до Суду, вимагає пояснень та прикладів із практики Суду.
По-друге, отримавши після скасування Комісії одноосібне право тлумачити, що таке «заздалегідь неприйнятна скарга», і право одноосібного судді відмовити на цій підставі без жодних пояснень заявнику, Суд на практиці вже перейшов до вельми жорсткої реалізації та цих повноважень, відбраковуючи на на цій підставі близько 80% отриманих скарг, що прийшли через сито вимог до формуляра. На практиці остаточне рішення за такими скаргами готується співробітниками Секретаріату Суду, і просто затверджується суддею у вигляді списку справ, де опис скарги відведений буквально один рядок. З урахуванням того, що рішення у таких справах не публікуються і не вимагають жодних пояснень, цілком зрозуміло, чому ця практика ЄСПЛ викликає наростаючий занепокоєння і багато хто вже не вірить, що серед таких відмов взагалі немає жодної скарги, яка могла б бути прийнята до розгляду Судом, відповідаючи всім критеріям.
По-четверте, це практика, що з'явилася, об'єднання однотипних скарг і винесення по них одного рішення, найчастіше навіть без присудження компенсації. Саме так і сталося у винесеному у 2015 р. комітетом із трьох суддів рішенні за об'єднаними скаргами одразу 1015 британських ув'язнених (рішення у справі McHugh and Others), в якому судді встановили факт порушення права на участь у виборах, проте не стали присуджувати нікому яку. -або компенсацію. Зрозуміло, що за такого підходу не йдеться про аналіз індивідуальних.особливостей кожної скарги (для посилення розмаїття можна згадати, що перший ув'язнений з Великобританії, який звернувся з подібною скаргою, отримав трохи більше 23 тис. євро компенсації – див. рішення у справі Hisrt 2).
По-п'яте, це запровадження і використання судом нового критерію прийнятності як малозначності шкоди. ЄСПЛ явно не хоче займатися такими справами, як скарга В. П. Корольова проти Укаїни, де йшлося про стягнення суми 22,5 рубля, навіть якщо скарга формально відповідає решті критеріїв прийнятності.
Комбінація всіх цих обставин показує, що в більшості випадків передбачити, чи дійде та чи інша скарга до розгляду по суті, дуже і дуже важко, недаремно деякі порівнюють подання скарги з грою в лотерею.
Як бачимо, процес конституціоналізації ЄСПЛ вже триває, хоча повільно й не без вагань. При цьому неозброєним поглядом видно двоїсту позицію держав-членів Ради Європи. З одного боку, їм не потрібний суд, який перебуває в комі від потоку приватних скарг. Тому вони погоджуються із запровадженням селективності та іншими обмежувальними заходами, що вживаються судом. Тим більше, що це робить сам суд, беручи на себе всі можливі закиди правозахисників. З іншого боку, бачимо небажання держав-членів Ради Європи погоджуватися на повну трансформацію Суду до конституційного суду. Це знаходить своє відображення у всіх підсумкових документах міжурядових конференцій, присвячених реформі ЄСПЛ, у яких незмінно наголошується, що суд має насамперед займатися індивідуальним правосуддям. Якщо міркувати цинічно, то державам вигідно мати в особі ЄСПЛ суд, по саму шию зайнятий приватними скаргами, які забирають його сили, час і нерви, ніж дозволити йому піти шляхом СудуЄС і перетворитись на грізну політичну силу. Але за будь-якого розкладу сьогоднішній ЄСПЛ це не той суд, який був лише 10 років тому.