Мінфін вигадав нові правила секвестру
Чиновники створюють простий та безвідмовний механізм страхування ризиків бюджетної системи. До 2020 р. уряд зможе вільно проводити секвестр на 17,5% витрат
Бюджетне планування стає дедалі довгостроковішим – цього домагався український Мінфін. У 2010 році чиновники відомства змусили уряд погодитися з тим, що після 2012 року всі видатки бюджету будуть "упаковані" у кілька десятків довгострокових державних програм, за якими відомства отримуватимуть фінансування до 2020 року.
Програми поки не прийняті - уряд зміг затвердити лише три з 41.
Терміни впровадження нового підходу вже двічі переносилися через апетити різних відомств, тепер йдеться про те, що "програмним" бюджет стане лише 2014 року.
Але Мінфін дивиться далі у майбутнє. Вже сьогодні відомство хоче застрахувати витрати бюджету від можливих коливань кон'юнктури світових ринків та створити подушку безпеки, якою уряд зможе скористатися будь-якої миті за власним бажанням.
На початку осені Мінфін розіслав відомствам методичні рекомендації щодо розрахунку вартості державних програм, за які вони відповідатимуть. Фактично Мінфін спустив відомствам так звані "ліміти" - граничний обсяг коштів на реалізацію кожної держпрограми.
"Фінмаркету" вдалося ознайомитися з цими розрахунками та листами Мінфіну кільком відомствам.
Мінфін направив погодні розрахунки суми видатків за кожною програмою до 2020 року включно. Фактично йдеться про розробку Мінфіном протобюджету до 2020 року.
Бюджетний кодекс зобов'язує зберігати кілька грошей, виділених під держпрограми, нерозподіленим. Фактично, це резервуряду. Такі витрати називаються "умовно затвердженими".
Обсяг цих резервів має бути не менше 2,5% від видатків у перший рік і не менше 5% від видатків другого року планового періоду (йдеться про другий та останні роки трирічного бюджету).
За розрахунками Мінфіну, до 2020 року моно відрізатиме від бюджету не менше 4,2 трлн руб або 3,1% ВВП. Щоправда, такої величини секвестр досягне лише в тому випадку, якщо бюджетні проблеми не відпускатимуть уряд усі ці роки.
Ініціатива Мінфіну щодо створення такого страхового механізму можна легко пояснити. Достатньо кількох "огрядних років" дорогої нафти, щоб українські чиновники втратили зв'язок із реальністю і роздмухали витрати бюджету до небес.
У 2011 році, наприклад, коли уряд затвердив перелік із 41 держпрограми, міністерства та відомства запросили для їх реалізації на 500 млрд руб. більше, ніж це було заплановано у бюджеті на 2012 рік, та на 1,6 трлн більше видатків 2013 року.
Тож соломка, підстелена Мінфіном під бюджет, може стати в нагоді, якщо раптом справи у світовій економіці підуть не дуже. Вона дозволить не вдаючись у зайві суперечки скорочувати витрати бюджету у разі потреби.
Експерти по-різному сприйняли ідею Мінфіну. Деякі з них вважають, що рамки, що задаються, занадто жорсткі, а розмір резервів може виявитися надмірним.
Олена Пенухіна, Центр макроекономічного аналізу та короткострокового прогнозування (ЦМАКП)
"Нерозподілені зобов'язання - це забезпечення стабільності майбутнього бюджету, незважаючи на зобов'язання, що знову виникають. Чим далі вперед, тим більша ймовірність, що такі зобов'язання виникнуть: доручення президента, прем'єра, нові обставини.
Але якщо що, саме нерозподіленівитрати будуть в першу чергу зрізані, як ще не виникли. Це гарантія для інвесторів, що роздмухування держвидатків не буде.
Звісно, щороку нерозподілений ліміт зменшуватиметься, поступово розподілятиметься між відомствами".
Андрій Чернявський, Центр розвитку ВШЕ
"Майже весь бюджет має піти через держпрограми. Складаються вони зараз щонайменше до 2020 року. Бюджетне правило теоретично дозволяє, як мінімум, не збільшувати витрати на черговий фінансовий рік порівняно з тією сумою, яка була закладена на нього в бюджеті поточного року, і навіть дозволяє знизити їх у сумі умовно затверджених витрат.
Але 17,5% - це звичайно, забагато. Це не становище Бюджетного кодексу. Це просто відомче побажання до розробників держпрограм.
Поки що цей пункт бюджетного правила працює на те, щоб витрати на найближчі два роки не були сильно урізані порівняно з тим, що на них передбачено у бюджеті на 2012-2014 роки. Якби вважати за бюджетним правилом, виходячи із середньої ціни на нафту за останні п'ять років, то витрати 2013 та 2014 років треба було б зменшити дуже суттєво. Однак правило приймалося навіть для того, щоб витрати не могли надто швидко падати, якщо ціна на нафту за розрахунковий період виявиться меншою за ту, яка раніше закладалася в макропрогноз.
У нас закон про бюджет ухвалюється на три роки, і це теж не мало. Решта - проектування, які можуть змінюватися. Практика показує, що важливим є те, що приймається на наступний рік. Решту можна змінити".
Євсей Гурвіч, науковий керівник Економічної експертної групи
"У нас 2013-2014 роки – перехідний період. Для них у законі про бюджет на 2012-2014 роки були вже затверджені витрати.
Якщоб зараз формально застосували правило [бюджетне правило – обмеження використання доходів від дорогої нафти на поточні витрати] до 2013-2014 років, то довелося б знижувати витрати, відмовлятися від уже прийнятих зобов'язань. Уряд вважає, що не повинен відмовлятись від обіцяних витрат. Це підриває стабільність. З 2015 року бюджетне правило починає діяти у повному обсязі.
Правила довгострокового бюджетного планування мають бути описані у бюджетній стратегії, яка ще тільки складається. Не можна вихопити один елемент бюджетної стратегії, треба обговорювати всю конструкцію загалом".
Володимир Шишов, Центр дослідження бюджетних відносин
"Умовно затверджені витрати - для Мінфіну резерв, у тому числі і для того, щоб, у разі потреби, можна було на їх обсяг витрати скоротити. Але за такого довгострокового планування, як за держпрограмування, я б не підсумовував 2,5%. 17 ,5% - це дуже велика частка невизначеності, важливо, щоб ці гроші були "підфарбовані" - на що і кому вони йдуть.
У нас за фактом є профанація навіть трирічки: ми плануємо, а наступного року переглядаємо. Фактично, у нас досі існує однорічне планування.
За обсягами фінансування держпрограм розбіжностей між Мінфіном та Мінекономрозвитку практично немає. Залишилися найскладніші речі – цілепокладання, показники, заходи регулювання, оцінка ефективності програм. Головним розпорядникам доводиться боротися з різним тлумаченням цих термінів чиновниками Мінекономрозвитку та Мінфіном.
Оцінки якості виконання ФЦП поки що немає. За фактом, чинні програми в основному продовжуються".
Володимир Климанов, директор Інституту реформування громадських фінансів
"Перехід на програмний бюджетвідбувається методом спроб і помилок у пошуку реальних часток, які можуть закладатися чи недозакладатись у держвитрати. Передбачити, якими мають бути незатверджені витрати у 2020 році, зараз неможливо. Напевно, ця частка має бути знайдена методом спроб та помилок. Пропоновані Мінфіном рамки – надто жорсткі. Досвід минулих років говорить про те, що бюджет може дуже сильно змінитися.
З іншого боку, якусь жорсткість треба вводити. Усі звикли, що можна легко змінювати бюджетні витрати. Ці правила запроваджуються Мінфіном саме для того, щоб обмежувати можливості міністерств та відомств домагатися перекидання коштів: є ліміти – давайте в їх рамках рухатись. Звичайно, якщо треба буде вирішити якесь важливе питання на політично високому рівні, то від цього правила також легко відмовляться, як його запроваджують.
Механізм стикування держпрограм з бюджетним процесом поки що не зрозумілий. Бюджет у нас формується методом ковзного планування, коли щороку ми приймаємо зобов'язання на найближчий плановий період. А держпрограми планується приймати за методом ступінчастого планування, коли після завершення вони оновлюватимуться на нові, також довгострокові.
Вони не переглядатимуться щороку з подовженням горизонту планування. Це поєднання ковзного та ступінчастого планування у якийсь момент може дати збій. Можна припустити, що через три-чотири роки, коли ситуація розвиватиметься зовсім в іншому напрямку, виникне необхідність перегляду якоїсь держпрограми, а бюджетні правила не дозволять цього зробити.
Дивно переглядати держпрограми щороку чи кілька років. Логічніше було б приймати їх на довгострокову перспективу. Але як цей механізм почне працювати, не зрозуміло. Можливо, було б раціональнішепри складанні держпрограм теж виділяти в них деякі базові обсяги фінансування з досягненням базових показників та умовно затверджені витрати, які можуть бути профінансовані, якщо економічна ситуація дозволятиме”.