Основи правового регулювання формування місцевих представницьких органів - маслихатів -

Одним із найважливіших показників рівня та ступеня прогресивності досягнень казахстанського правознавства, втілення його концептуальних ідей є законотворча діяльність у галузі місцевого державного управління та самоврядування.

Проводячи порівняльний аналіз норм " старої " - Конституції Республіки Казахстан 1993 року і нової - Конституції Республіки Казахстан 1995 років, регулюючих основи місцевого управління і правової статус місцевих представницьких органів, можна назвати, що Конституція Республіки Казахстан 1995 року помітно відрізняється за ємністю правової навантаження, чітким закріпленням предметів ведення місцевих представницьких органів, створює необхідні правові передумови для становлення, розвитку, вдосконалення місцевого управління, визначає якісно новий теоретичний підхід до осмислення в концептуальному плані правового статусу місцевих представницьких органів у сучасних умовах. Виходячи з вищевикладеного, слід однозначно констатувати факт, що нова Конституція Республіки Казахстан створює масліхатам усі основні правові можливості для виконання свого призначення.

Місцеве державне управління є особливою частиною державного механізму і має певну самостійність, яка у місцевих представницьких та місцевих виконавчих органів в організаційному та компетенційному відносинах проявляється своєрідно.

У казахстанській юридичній літературі зазначалося, що масліхати як із конституційних інститутів народовладдя одночасно виступають суб'єктами місцевого управління.

Слід наголосити, що Конституція РК не вкладає впоняття "місцеве державне управління" суто управлінського змісту. Віднесення місцевих представницьких органів поряд із виконавчими до системи місцевого управління не передбачає, що масліхати стають інститутом виконавчої влади.

1. Представницький характер.
2. Вільний мандат депутатів.
3. Наявність своїх допоміжних робочих органів та керівних посадових осіб, які мають організаційні повноваження.
4. Свої організаційні форми діяльності (сесія, громадські слухання).
5. Можливість дострокового розпуску у випадках, встановлених Конституцією та законодавством.
6. Наявність самостійної компетенції та її загальний характер для всіх ланок місцевих представницьких органів, включаючи право прийняття рішень з питань місцевого значення, реалізацію яких покладено на органи виконавчої влади.
7. Право затвердження місцевого бюджету, з якого фінансуються місцеві державні видатки.
8. Участь у формуванні складу місцевих виконавчих органів.

В даний час масліхати функціонують на двох рівнях територіального управління: обласному та прирівняному до нього міському (міста республіканського значення та столиці), районному та міському. У міських районах, містах районного значення, селищах, аульних (сільських) округах, аулах та селах вони не утворюються.

Підставою призначення чергових виборів є закінчення конституційного терміну повноважень маслихатов; позачергових виборів – дострокове припинення повноважень маслихатів; виборів депутатів замість вибулих - дострокове припинення повноважень депутата, позбавлення його мандата чи його смерть.

Чергові вибори депутатів масліхату призначаються Центральноювиборчою комісією не менше ніж за чотири місяці до закінчення строку повноважень маслихатів та повинні бути проведені не менше ніж за місяць до закінчення конституційного строку їх повноважень. Призначення позачергових виборів здійснюється Центральною виборчою комісією виходячи з відповідного рішення Сенату. Проводяться вони у двомісячний термін із дня дострокового припинення повноважень маслихатов. Вибори депутатів маслихатів замість вибулих призначаються обласної, міської (міста республіканського значення і столиці) виборчою комісією пізніше трьох місяців із дня дострокового припинення повноважень та позбавлення мандата депутата чи його смерті.

Вибори є загальними (тобто виборцями є всі громадяни, які мають активне виборче право і проживають на відповідній території), рівними (кожен виборець має один голос), прямими (виборці голосують безпосередньо) та таємними (процедура голосування здійснюється у закритій кабіні, що виключає зовнішній контроль за волевиявленням громадянина). Термін повноважень маслихатів усіх рівнів – чотири роки. Масліхат вважається правочинним за умови обрання не менше трьох чвертей від загальної кількості його депутатів. Повноваження маслихата починаються з моменту відкриття першої сесії та закінчуються з початком роботи першої сесії масліхату нового скликання [12, с.332-334].

Існуючий порядок обрання місцевих представницьких органів, на думку проф.е.б. Мухамеджанова, потребує реформування. Зокрема, він вважає за необхідне:

1) розширити коло виборців, які беруть участь у виборах, допустивши до них осіб без громадянства та іноземців, які тривалий час проживають у тій чи іншій місцевості;
2) забезпечити можливість участі у виборах політичнихпартій (шляхом поширення практики висування кандидатів у депутати від громадських об'єднань та політичних партій не лише до Парламенту, а й до місцевих представницьких органів);

масліхат казахстан місцевий представницький орган

3) врегулювати порядок утворення виборчих комісій та складання списків виборців [13, с.36-37].

На наш погляд, цю пропозицію щодо розширення кола осіб, які беруть участь у виборах місцевих представницьких органів, можна прийняти лише щодо осіб без громадянства, але за умови їхньої законослухняної поведінки та досить тривалого терміну їх проживання в РК, хоча б не менше трьох років (враховуючи що для отримання громадянства в загальному порядку потрібно прожити в Республіці п'ять років). Тим самим держава визнає їх як потенційних громадян країни. Що стосується іноземних громадян, які тривалий час проживають у тому чи іншому регіоні, то надання їм виборчих прав, ми вважаємо, було б стратегічно невірним. По-перше, виборчі права громадян є формою їхньої участі в управлінні справами держави.

Не відкидаючи загалом зазначену ідею, вважаємо, що у реальних умовах її реалізація була передчасною. Незважаючи на те, що багатопартійність у Казахстані було проголошено вже понад десять років тому, процес інституціоналізації політичних партій ще повною мірою не завершився. Держава також чітко не визначила свою стратегію щодо політичних громадських об'єднань.

Крім того, не можна забувати, що саме депутати олійників обирають депутатів Сенату. Від кожної області, міста республіканського значення та столиці обираються по два сенатори. Тим часом велика різниця в нормах представництва у місцевих представницьких органах,існуюча між областями фактично порушує принцип рівного виборчого права. Останній передбачає не лише рівну кількість голосів у кожного виборця (виборця), а й рівну вагу голосів. У юридичній літературі наголошується, що це завдання досягається запровадженням єдиних норм представництва та утворенням однотипних, рівних за кількістю виборців виборчих округів. Хоча сенатори обираються не за виборчими округами, а від територій, норми їх представництва від кожної області, міста республіканського значення та столиці однакові, незалежно від чисельності населення, що там проживає. Однак кількість тих, хто бере участь у наділенні їх повноваженнями, виборців різна. Дотримуючись логіки законодавця, необхідно тоді вирішувати питання щодо встановлення норм представництва депутатів Сенату від кожного регіону залежно від чисельності населення, що проживає.

Інша точка зору полягає в тому, що колегіальні органи, як правило, не є юридичними особами. Їх не можна назвати суб'єктами господарювання. Прикладом може бути Парламент РК чи Уряд РК, які є юридичними особами. Такими є їх апарати. Усі договірні господарські відносини, пов'язані із забезпеченням діяльності депутатів, здійснюються апаратами, тому вони мають бути юридичними особами.

Поняття юридичної особи сформульовано у ст.33 Цивільного кодексу РК [15, с.14]. Юридичною особою визнається організація, яка володіє на праві власності, господарського відання або оперативного управління відокремленим майном та відповідає цим майном за своїми зобов'язаннями, може від свого імені набувати та здійснювати майнові та особисті немайнові права та обов'язки, бути позивачем та відповідачем у суді, матисамостійний баланс чи кошторис. Причому юридична особа, яка є некомерційною організацією та утримується лише за рахунок державного бюджету, може бути створена виключно у формі державної установи.

Масліхат як колегіальний орган влади функціонує практично тільки в період сесій. Решту часу його депутати працюють, головним чином, у своїх виборчих округах, причому ці функції вони виконують на громадських засадах, поєднуючи свої депутатські повноваження з основними службовими та виробничими обов'язками. Представницький орган не веде якихось господарських угод, не відповідає майном за свої рішення. Тому цілком правомірною видається позиція законодавця, який визнав, що масліхати правами юридичної особи не мають.

У республіканській юридичній літературі висловлювалася думка, що розпуск маслихата " є міра його конституційної відповідальності " [16, с.34]. Це одна з конституційно-правових санкцій, які застосовуються до представницьких органів усіх рівнів. Причому вона завжди вважається крайнім заходом відповідальності, має надзвичайний характер, коли всі інші можливості демократичного впливу на владу вичерпані [17, с.70]. Наприклад, в силу ст.126 Конституції Італії обласна рада розпускається декретом Президента у разі вчинення дій, що суперечать Конституції, або серйозних порушень закону [18, с.24].

З цим можна погодитись лише частково. Адже конституційна відповідальність органів державної влади та посадових осіб настає або за вчинення дій, що суперечать закону (порушення Конституції та законів), або невиконання своїх функцій (організаційна бездіяльність), або в ситуаціях конфліктного характеру всередині маслихату(саморозпуск) або з органами виконавчої влади (розбіжності з акімом та акіматом).

У правової літературі висувалися та інші підстави можливої конституційної відповідальності маслихатів, як результат якої їхню діяльність можна було б достроково припинити. У тому числі, наприклад, професор Г.С. Сапаргалієв називає невиконання повноважень, що входять до їхньої компетенції, яке може стати результатом конфлікту між депутатами, протиріччя між масліхатами та керівниками місцевої виконавчої влади, вираження масліхату недовіри з боку населення.

Л.В. Мацупа вважає, що "автоматичне перенесення механізмів вирішення конфліктних ситуацій між вищими органами влади на місцевий рівень не завжди виправдане. Такий шлях може призвести до ще більшого послаблення ролі та значення представницьких органів у вирішенні місцевих справ, до формалізму в їхній діяльності, до адміністрування щодо Депутатам масліхатів у такій ситуації залишається або просто схвалювати рішення акіматів, або, виявляючи ініціативу та принциповість у розгляді тих чи інших питань, постійно перебувати у стані загрози розпуску. вони стануть придатками виконавчих структур, так би мовити, "консультативно-дорадчими" органами за них" [20, с.67].

Д. Байдельдінов, З. Кенжалієв також наголошують: "З введенням органів місцевого самоврядування на територіальному рівні виникне тривладдя. І, незважаючи на розмежування їх повноважень, дублювання інтересів кожного органу неминуче" [21].

Такими є деякі проблеми створення місцевих представницьких органів Республіки Казахстан.

Таким чином, можна зробити наступнівисновки: Незважаючи на те, що найчастіше розглядається система законодавства з позицій ієрархії та галузевої систематизації, саме у рамках статусної структури законодавства можна виділити законодавство про місцеві представницькі органи. За останні роки в Казахстані створено нову законодавчу базу в галузі місцевого державного управління в цілому та діяльності маслихатів зокрема. Водночас основні проблеми законодавства про місцеве державне управління, місцевий представницький орган полягають у тому, що вони не склалися в добре організовану систему. Його характерними рисами стали прогалини правового регулювання, багато важливих норм страждають на неточність, розпливчастість, неоднозначність змісту. Чітко вивірена робота із систематизації законодавства Республіки Казахстан про місцевих представницьких органів одна із необхідних умов вдосконалення місцевого управління.