Основні концепції та принципи бюрократії

Державний апарат існує і не збирається самоліквідуватися. Якби хтось спробував зробити щось подібне, це призвело б до негайної катастрофи. Без дії бюрократичних (у веберівському значенні слова) механізмів сучасне суспільство не могло б і дня прожити. Мало хто з критиків бюрократії намагається побачити реальні витоки та принципи її багатовікового існування. Тим часом, все різноманіття трактувань бюрократії можна звести до наступних основних типів.

Все різноманіття трактувань бюрократії, по суті, можна звести до таких основних типів:

Втім, патріархальна система мала свої зручності. Знайшовши особистий контакт із «потрібною особою», прохач міг без формальних зволікань (а часто й усупереч закону) вирішити свою справу. Між ними виникали не формально-ділові, а теплі, часом дружні стосунки. Однак недоліки такої системи явно переважували. Тому як альтернатива їй стала складатися інша, сучасна форма вирішення поточних справ, якій (в ідеалі) притаманні їхнє ведення компетентними та безпристрасними виконавцями, у повній відповідності до законодавства та процедури, упорядкованість діловодства, свобода від суб'єктивних впливів.

Словом, організація сучасного типу передбачає панування загальнообов'язкових регламентованих процедур, виконання яких залежить від того, хто саме і стосовно кого їх виконує. Усі рівні перед єдиним порядком. Уніфікація стає гарантією проти недоліків конкретних людей та можливих зловживань. Такою є концепція раціональної бюрократії, як її сформулював М. Вебер. Він вказував, що цей тип управління, хоча він виник у таких бюрократичних державах, як Пукраїнсія, ставав переважним у всіх політичних системах і більшетого, у всіх організаціях, у яких управління здійснювалося у великому масштабі.

У своєму визначенні бюрократії Вебер прагнув виділити спільні риси всім сучасних адміністративних систем. Він вказував десять таких характеристик, але для зручності вони можуть бути зведені до чотирьох основних ознак:

компетенція кожного бюрократичного рівня чітко регламентовано, тобто. зафіксовано нормативно;
ієрархічна організація бюрократичної структури заснована з урахуванням твердо встановлених принципів посадової субординації;
вся формальна внутрішньоорганізаційна діяльність (поширення інформації, прийняття рішень, підготовка наказів та директив тощо) здійснюється у формі письмових документів, що підлягають подальшому зберіганню;
всі посадові особи мають бути добрими фахівцями у сфері адміністрування, тобто. бути компетентними не лише у сфері своїх професійних посадових обов'язків (наприклад, як юрист, економіст, інженер, військовий тощо), але також і в галузі норм, правил і процедур діяльності бюрократичної організації в цілому.

З його моделі бюрократії випливає, що ефективність може бути досягнута завдяки раціональному поділу праці та чіткому визначенню сфер компетенції. Якщо розглянути елементи веберовской моделі бюрократії, кожен із них відповідає цьому критерію ефективності. Основною ознакою бюрократії є систематичний поділ праці, за допомогою якого адміністративні проблеми розбиваються на завдання, що піддаються вирішенню.

Інші ознаки бюрократії є тієї ж мети. Її безособовий характер гарантує відсутність фаворитизму в підборі персоналу, який призначається відповідно до індивідуальних здобутків, у самій управлінськійдіяльності, вільної від непередбачуваності індивідуальних зв'язків. Підпорядкованість правилам дозволяє бюрократії вести велику кількість справ однаково, тоді як наявність процедур зміни цих правил звільняє від обмежень традиції.

Основні ідеї Вільсона такі:

бюрократія однаково ефективно служить будь-якому політичному «господарю», не втручаючись у політичний процес;
це найкраща з усіх можливих форм організації;
найважливіша її перевага — незалежність від впливу суб'єктивних (людських) впливів прийняття рішень.

Однак дослідження реальної роботи організацій говорять про те, що дотримання бюрократичних норм може не тільки сприяти, а й перешкоджати ефективності. Це тому, що принципам бюрократичної організації супроводжують істотні дисфункціональні ефекти, які тим більше виражені, що послідовно застосовуються ці принципи. Дотримання правил може призвести до відсутності гнучкості. Безособовий характер відносин породжує бюрократичну байдужість та байдужість. Ієрархія часто перешкоджає прояву індивідуальної відповідальності та ініціативи.

Найбільш точний підхід, як ми вважаємо, був позначений К. Марксом у роботі «До критики гегелівської філософії права». Ось деякі його вирази:

бюрократія є «державний формалізм» громадянського суспільства;
бюрократія становить особливе замкнене суспільство у державі;
бюрократія є уявна держава поряд із реальною державою, вона є спіритуалізмом держави.

2. "Імперська" ("азіатська") модель

Ця модель найповніше втілення отримала азіатських імперіях. Її класична форма – китайська бюрократія. Про неї у нас ходятьлегенди, які її чи не зразком державної служби. Насправді «китайська модель», незважаючи на деякі формальні збіги з моделлю веберівської (система іспитів на право отримання посади плюс ступінчаста посадова ієрархія), за своїми фундаментальними принципами та цілями їй протилежна.

Як відомо, у стародавньому та середньовічному Китаї не існувало права приватної власності на землю в європейському сенсі. Імператор (Син Небес) був єдиним власником усіх земель країни. Піддані ж, згідно з конфуціанською традицією, вважалися ніби членами однієї великої родини на чолі з імператором. Відповідно, чиновники були керуючими імператорською власністю. Людська природа розглядалася як поєднання світла і темряви, тобто. хорошого та поганого — інь та янь. Звідси і завдання бюрократії розумілося не як служіння громадським інтересам, а як пом'якшення негативних наслідків від дії в принципі невикорінних вад людей, щоб забезпечити ефективну владу Сина Небес.

Відповідно і вся горезвісна система іспитів на можливість обіймання посади чиновника була специфічною і мала на увазі лише перевірку здатності кандидатів служити імператору і, головне, забезпечувати стабільність, стійкість, незмінність системи незалежно від мінливих історичних умов та обставин.

Для запобігання, здавалося б, неминучого у подібних випадках процесу складання бюрократичної корпорації діяла низка механізмів роз'єднання чиновників та їх інтересів. До таких механізмів підпорядкування чиновника не бюрократичної структурі влади, не інтересам бюрократичної еліти, а лише милості імператора можна віднести:

систематичне оновлення апарату;
рівніможливості для чиновників;
чітка градація всередині правлячого класу;
уніфікація мислення чиновництва;
цензорський нагляд;
Сувора особиста відповідальність чиновника.

Система, що дозволяла тримати бюрократів «у вуздечку», була глибоко ешелонованою, з великим запасом міцності. Це свідчить про розуміння засновниками небезпеки від недостатньо підконтрольної бюрократії.

3. українська специфіка

Що ж до України, то в ній поєднувалися різні варіанти «імперської» моделі: до XVIII ст. домінувало поєднання візантійського та татарського варіантів, причому останній у свою чергу використовував у огрубленому вигляді елементи китайського зразка (зокрема, у зборі податків). З петровськими реформами до нього додалися елементи, запозичені з європейського абсолютизму, тобто. у «напівімперського» варіанта. З XIX століття, а особливо з другої половини — з часу реформ Олександра II, почали розвиватися і елементи моделі раціональної бюрократії. Однак загалом імперська модель «державної служби» все ж таки переважала аж до 1917 р., а в радянський період вона отримала новий потужний імпульс.

Бюрократія (бюрократизм як похідне явище) є такою формою здійснення влади (насамперед державної), коли він має місце підміна загальної волі організації (суспільства, громадян) волею групи осіб.

Така підміна ініціюється багатьма причинами: нераціональною побудовою державного апарату, в якому чимало дублюючих, паралельних структур; відсутністю чи слабким правовим регулюванням процесів управління з погляду як матеріальних, і процесуальних норм; низьким рівнем контролю за дотриманням встановлених процедур; недостатньою професійною підготовкою політичнихдіячів та державних службовців.

Реалії історії та сучасності переконливо показують, що при бюрократизмі йде підміна не лише волі, а й інтересів та цілей. Звідси культ керівника, месіанське мислення чи не кожного «начальника», замкнутість, вірнопідданість оточення, приховані механізми підбору кадрів та багато іншого. Бюрократизм призводить до того, що в результаті підміни групові інтереси, цілі та воля починають видаватися за загальні. Влада в таких випадках робить вигляд, що вони діють від імені та за дорученням усіх і що вони не говорять і не вершають, то всі нібито на благо всіх, для користі та розвитку, хоча всі мають з відповідних питань іншу, часто протилежну думку. Формалізм, чинопочитання, багатописання тощо. — є не що інше як атрибутика бюрократизму, його оформлення, приховування за «зовнішнім» суті «внутрішнього» — використання влади заради особистої користі.

4. Бюрократія та бюрократизм

Існує змішання понять, що часто є джерелом плутанини та взаємного нерозуміння людей. На відміну від бюрократичного способу організації управління бюрократизм - хвороба загальносвітова, тією чи іншою мірою поширена майже в усіх країнах. За масштабами і кількістю зла, що приноситься людству, вона, мабуть, порівнянна із забрудненням навколишнього середовища.

У точному значенні слова бюрократизм означає владу «бюро», тобто. письмового столу — не народу, навіть не конкретної особи, а посадової позиції. Іншими словами, допоміжна функція, покликана служити людям, бути знаряддям у їхніх руках, набуває над ними влади. Система раціонального відправлення справ із інструменту перетворюється на самодостатню машину.

Для розуміння логіки бюрократичної машини важливий відомий закон Паркінсона: бюрократична організація прагнедо необмеженого розширення свого впливу. При цьому немає прагнення до підвищення власної відповідальності за стан справ — швидше навпаки. Максимізація масштабів та сфери свого контролю за мінімізації відповідальності — ось бюрократичний ідеал.

Бюрократизм включає такі компоненти:

Звернемося тепер до того трактування бюрократії, яке названо реалістичним. Фактично саме вона зараз панує в країнах західної демократії. По суті, йдеться про поступове доповнення та модернізацію веберівської моделі.

Сьогодні у світовій практиці вже усвідомлено першорядну роль в управлінні, в тому числі й державному, культурних факторів, формування нової культури державної служби. Вважається, що без етичного компонента будь-які адміністративні реформи мають мало шансів на успіх.

Ще одна сторона процесу принципових змін у державній службі – це її поворот у бік людей. Громадянин сприймається як свого роду «клієнт» державних установ. Зі статусу підопічного, прохача він переходить у статус реалізує свої права споживача наданих йому державою послуг.

Загалом перегляд принципів держслужби, що відбувається в останні десятиліття, можна звести до наступних напрямків:

Державний апарат існує і не збирається самоліквідуватися. Якби який-небудь безумець, який захопив владу, спробував зробити щось подібне, це призвело б суспільство до негайної катастрофи. Виходить, що об'єкти та суб'єкти критики бюрократизму змінюються місцями, створюючи у громадській думці враження боротьби з бюрократизмом, а він відтворюється то в одній, то в іншій формації, то в одному, то в іншому типі держави. Мало хто з дослідників намагається побачитиреальні джерела його багатовікового існування.