Про реформування органів внутрішніх справ поточний стан
(Балабкін С. І.) («Право та політика», 2011, N 10)
ПРО РЕФОРМУВАННЯ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ: ПОТОЧНИЙ СТАН
Балабкін Сергій Іванович - інспектор з особливих доручень Управління на транспорті МВС України по Північно-Західному федеральному округу.
Ключові слова: юриспруденція, реформа МВС, правоохоронна служба, поліція, міліція, правоохоронні органи, адміністративна реформа, правоохоронна діяльність, органи внутрішніх справ, державна служба.
На реформі міжнародних аффайрів bodies: поточна позиція S. I. Balabkin
Balabkin Sergey Ivanovich — inspector for special affairs of the Department of Transportation of the MIA of the Russian Federation for the North-Western Federal District.
Реформа міжнародної афферії bodies causa a variation of reactions в нашим society. Там є деякі добре розповсюджені doubts в ефективності курсу реформ. Його автори показують його погляд на optimálnі процеси формування і функціонування закону-насильства і політики систем.
Key words: jurisprudence, реформ МІА, правові-насильства, police, militia, правові-насильницькі body, адміністративні реформи, правові-насильства активності, міжнародні affairs bodyes, state service.
1. Передумови реформи МВС України
Практика проведення українських реформ в інших сферах, запропоновані зміни в організації діяльності органів внутрішніх справ (особливо порівняно з такими успішно проведеними реформами поліції, як, наприклад, у Грузії) показують, що реалізація цих заходів не означатиме закінчення реформи (досягнення очікуваних результатів) . Нинішні заходи можна вважати лише підготовкою до реформи або її попереднім (підготовчим)етапом. ——————————— Див, наприклад: Алленова О. Бюро поліцейських послуг // Коммерсант Влада. 2010. N 12. С. 12 - 17.
2. Реформа правоохоронної системи (МВС)
МВС України зараз складається з підрозділів поліції (колишньої міліції), Федеральної міграційної служби (ФМС), слідчих підрозділів (Слідчого департаменту, раніше — Слідчого комітету), внутрішніх військ (Головного командування внутрішніх військ — ВВ). Зазначені формування, крім ФМС, є структурними підрозділами міністерства і самостійними федеральними органами виконавчої не считаются. На нижчестоящих рівнях (федеральний округ, суб'єкт РФ, муніципальне освіту) до територіальних ОВС організаційно входять підрозділи поліції та слідства. ФМС та ВР мають свою відокремлену територіальну структуру. Логіка запропонованої (альтернативної) побудови правоохоронної системи така: 1. Наслідок МВС (можливо, разом із підрозділами дізнання) тривалий час планується об'єднати зі Слідчим комітетом РФ, слідчими підрозділами Федеральної служби безпеки (ФСБ), Федеральної служби контролю за обігом наркотиків (ФСКН) . У жодному разі не передбачається знаходження об'єднаної слідчої структури у веденні МВС (як і прокуратури). Оскільки попереднє слідство - це здійснення правозастосовчої юридичної діяльності, доцільно інституалізувати його в рамках Федеральної слідчої служби, підвідомчої Міністерству юстиції (за прикладом Федеральної служби судових приставів - ФССП та Федеральної служби виконання покарань - ФСВП). Таке організаційне структурування є доцільним у тому випадку, якщо попереднє розслідування як форма досудової стадії кримінального процесу залишиться віснуючому вигляді і не буде змінено. У будь-якому випадку цю діяльність не слід передавати у відання судових слідчих (при судах) або слідчих суддів (суперечить конституційному принципу поділу влади). 2. Таким чином, у системі ОВС після виділення слідчих підрозділів залишиться тільки поліція та кадрові та тилові підрозділи, що її забезпечують, (нині забезпечують також слідчі підрозділи). Очевидна недоцільність збереження існуючої структури ОВС та необхідність створення самостійної та організаційно оформленої у складі МВС (за прикладом ФМС) Федеральної служби поліції (зі створенням територіальних підрозділів поліції замість органів внутрішніх справ). 3. Аналогічним чином ВР також мають набути статусу федеральної служби, підвідомчої МВС. У такому разі структура МВС України максимально відповідатиме вимогам класифікації органів виконавчої влади за функціями, які вони здійснюють — МВС визначає політику та здійснює нормативно-правове регулювання, підвідомчі федеральні служби здійснюють правозастосовчу діяльність. ——————————— Поєднання деякими федеральними службами і функцій міністерств всупереч загальним правилам управління пов'язані з тим, що вони підпорядковуються безпосередньо Президенту України чи Уряду РФ, які здійснюють відповідні функції міністерського рівня.
3. Реформа міліції - поліції
Аналогічні питання виникають і на рівні державного структурування поліції, основні варіанти якого можуть конструюватися в такий спосіб: 1. Поліція є федеральною (діє на рівні федеральному, міжрегіональному, суб'єктів РФ). 2. Федеральну поліцію становить лише (і вся) кримінальна поліція. 3. Федеральну поліціюскладає лише кримінальна поліція з найбільш істотних злочинів. 4. До поліції федеральної та суб'єктів України відходять ті підрозділи (колишніх МГБ та КМ), які діють на відповідних рівнях. При виділенні самостійної поліції суб'єктів України (при відмові від концепції єдиної централізованої поліції) виникає також проблема визначення та розмежування її повноважень та повноважень муніципальної поліції. В даний час обрано варіант централізованої структури, коли всі поліцейські є федеральними державними службовцями (слід нагадати, що правоохоронна служба відповідно до Федерального закону «Про систему державної служби України» є федеральною державною службою). Негативні моменти такого рішення: 1. Органи влади суб'єктів України та місцевого самоврядування не зможуть істотно впливати на процеси забезпечення правопорядку на території їхньої відповідальності. 2. Бюрократизація діяльності поліції, головним пріоритетом у якій буде не вирішення нагальних проблем населення у сфері забезпечення правопорядку, а звіт перед вищим керівництвом (відомчі пріоритети). Позитивними аспектами є: 1. Наявність єдиного правоохоронного простору на всій території України (не тільки у сфері охорони громадського порядку, а й адміністративно-наглядової, адміністративно-юрисдикційної та оперативно-розшукової діяльності), забезпечити який лише прокурорськими (з урахуванням спорів щодо функцій прокуратури ) та судовими засобами було б вкрай важко. Можливість координації та контролю вищими структурами поліції діяльності нижчестоящих підрозділів (федеральними — регіональними, регіональними — місцевих). Відсутність конфліктів між різними рівнями поліцейської системи.Слід враховувати також централізований характер державного устрою РФ. Якщо, наприклад, місцеві податки та податки суб'єктів України адмініструють федеральні податкові органи, то не зрозуміла необхідність поділу за рівнями влади саме поліцейської діяльності. 2. Реальна протидія сепаратизму та злочинності в органах влади суб'єктів України та місцевого самоврядування, яким були б підпорядковані озброєні поліцейські (що саме собою є серйозною проблемою). 3. Концентрація ресурсів, які забезпечують можливість виконання державою правоохоронної функції на всій території України в повному обсязі. Як правило, вищі управлінські ланки мають великий рівень компетентності (знань), що дозволяє підвищити ефективність організації правоохоронної діяльності (з точки зору оптимізації структури, чисельності, завдань, порядку їх виконання, використання наявних ресурсів). Наразі органи місцевого самоврядування, значна частина суб'єктів України не в змозі належним чином забезпечувати вже наявні повноваження, відповідно додавати до цього проблеми у правоохоронній сфері недоцільно. Загалом кожна позиція в обґрунтуванні того чи іншого рішення має як позитивні, і негативні сторони. Вибір конкретного варіанта територіальної організації поліції – складний та суперечливий процес. Не маючи обґрунтованих пропозицій (пов'язано з недостатнім рівнем теоретичної розробки проблем федералізму та місцевого самоврядування, а також відсутністю загальновизнаної позитивної практики інших форм функціонування правоохоронних органів), прийнято найпростіше рішення, яке укладається у загальну логіку сучасного державного будівництва. Разом з тим, враховуючи потребу у забезпеченнісуттєвої участі органів влади суб'єктів України та місцевого самоврядування у здійсненні владної правоохоронної функції, до питання про доцільність перегляду цього підходу постійно повертатимуться. Основною причиною є виняткова важливість для населення ефективного виконання цієї державної функції. Відомче визначення результативності такої діяльності (і її коригування) зрештою завжди поступається політичній оцінці (і керівництву), яку дають посадові особи, які залежать від політичних виборних процесів на місцевому та регіональному рівнях. Як зазначають дослідники, при ієрархії управління рішення виявляються відірваними від середовища, на яке вони призначені. ——————————— Див: Дербичова З. А., Астапенко П. М. Максимізація організаційної архітектури ОВС // Закон право. 2006. N 9. С. 48.
Зміни, що відбуваються в даний час в системі МВС, є спробою адаптації (пристосування) її до нових суспільних потреб у правоохоронній сфері. Однак ні владні структури, ні суспільство, ні наукова спільнота не мають обґрунтованого розуміння оптимального варіанту і навіть напряму (загальної концепції) побудови та функціонування правоохоронної та поліцейської (як її частини) систем. По кожному значимому питанню існують різні, зокрема протилежні, позиції. У таких обставинах доцільний варіант поступового (поетапного) реформування МВС, коли зміни впроваджуються окремими великими блоками, а подальші кроки щодо реформування, яке має бути системним та поступальним (цілеспрямованим), слід робити з урахуванням практики реалізації попередніх змін. Інституційні перетворення повинні полягати насамперед у об'єднанні федеральних органіввиконавчої влади у сфері забезпечення внутрішньої безпеки, включення їх як підвідомчих федеральних служб до МВС. Поліцію також слід організаційно інституціоналізувати як відокремлену федеральну службу, підвідомчу МВС. Ідеологія перетворень має полягати у забезпеченні функціонування правоохоронної системи відповідно до принципів контролю та відповідальності, коли неправомірні та неефективні дії та рішення в обов'язковому порядку мають тягнути за собою усунення з посади відповідних посадових осіб. Без поширення (хоча б і поступового) такого порядку відповідальності за свої дії та рішення на інші владні структури та суспільство загалом правоохоронна функція держави, включаючи її поліцейську складову, не зможе здійснюватись ефективно.
1. Алленова О. Бюро поліцейських послуг // Коммерсант Влада. 2010. N 12. 2. Бабелюк Є. Г. Про види державної служби України // Правознавство. 2004. N 1. 3. Гончаров І. В. Федеральна поліція та муніципальна міліція: проблеми та перспективи // Праці Академії управління МВС України. 2008. N 4 // www. jurnal. amvd. ru/indviewst. php? stt= 16&SID=. 4. Дербічова С. А., Астапенко П. Н. Максимізація організаційної архітектури ОВС // Закон та право. 2006. N 9. 5. Патрашко Є. Л. Державна правоохоронна служба України: Автореф. дис. … к. ю.н. М., 2005. 6. Погребежський К. А. Складнощі визначення правоохоронної служби // Державна служба. 2009. N 6. 7. Хабрієва Т. Я., Ноздрачов О. Ф., Тихомиров Ю. А. Адміністративна реформа: рішення та проблеми // Журнал українського права. 2006. N 2. 8. Шаров О. В. Про основні елементи адміністративної реформи // Журнал українського права. 2005. N 4.
1. Алленова О. Бюро policejskihuslug // Kommersant 'Vlast'. 2010. N 12. 2. Babeljuk E. G. O vidah государственной sluzby Rossijskoy Federaci // Pravovedenie. 2004. N 1. 3. Goncharov I. V. Federal'naja policija i municipal'naja milicija: problemy i perspektivy // Trudy Akademii upravlenija MVD Rossii. 2008. N 4 // www. jurnal. amvd. ru/indviewst. php? stt= 16&SID=. 4. Дербічева С. А., Астапенко П. Н. Максімізація організаційної архітектури ОВД // Закон і право. 2006. N 9. 5. Patrashko E. L. Gosudarstvennaja pravoohranitel'na sluzhba Rossijskej Federacii: Avtoref. dis. … k. джу. n. М., 2005. 6. Погребіжскій К. А. Сложности определення правоохоронної sluzby // Gosudarstvennaja sluha. 2009. N 6. 7. Habrieva T. Ja., Nozdrachev A. F., Tihomirov Ju. А. Administrative reforma: решенія і проблеми // Журнал російського права. 2006. N 2. 8. Шаров А. В. Обосновні елементи адміністративної реформи // Журнал російського права. 2005. N 4.