Проблеми державного регулювання телекомунікацій в Україні

В умовах розвиненої ринкової економіки дотримується баланс між принципами вільного підприємництва та інтересами суспільства та держави. Встановлення такого ж балансу в українській телекомунікаційній галузі неможливе без удосконалення механізмів державного регулювання цього ринку.

Добросовісна конкуренція на ринку телекомунікацій відповідає суспільним інтересам, оскільки спонукає операторів зв'язку працювати більш ефективно і постійно розширюючи асортимент послуг, знижувати на них тарифи. Тому досягнення сумлінної конкуренції на цьому полі – важливе державне завдання. Основні цілі держрегулювання ринку зв'язку полягають у тому, щоб налагодити ринковий механізм, обмежити зловживання та підвищити економічну ефективність ринку загалом.

Стан правового регулювання українського ринку зв'язку

Вироблення єдиної та несуперечливої концепції домінування (значної ринкової сили) є на сьогоднішній день ключовою необхідністю для ефективного регулювання державою українських телекомунікацій.

Чинні федеральні закони – про зв'язок, захист конкуренції та про природні монополії, спрямовані на регулювання відносин, пов'язаних з діяльністю в галузі електрозв'язку, містять три різні концепції домінування.

Так, ФЗ «Про зв'язок» запровадив поняття оператора зв'язку, котрий займає суттєве становище у мережі зв'язку загального користування. Разом з афілійованими особами він має володіти в географічно визначеній зоні нумерації або на всій території України не менше ніж 25% монтованої ємності або мати можливості для пропуску щонайменше 25% трафіку. Такий оператор зобов'язаний забезпечувати недискримінаційний доступ на ринок послуг зв'язку конкуруючим операторамзв'язку та надавати універсальні послуги зв'язку у тих випадках, коли відповідний конкурс або не виявив переможця, або не відбувся.

Відповідно до ФЗ «Про захист конкуренції» домінуюче становище – це положення суб'єкта господарювання (групи суб'єктів господарювання) на ринку певного товару, що дає такому суб'єкту можливість надавати вирішальний вплив на загальні умови обігу товару на даному ринку та (або) усувати з ринку інших суб'єктів господарювання, та (або) ускладнювати їм доступ на ринок. Домінуючим визнається положення суб'єкта господарювання з ринковою часткою більше 50% (якщо інше не буде встановлено антимонопольною службою). Якщо суб'єкт займає від 50 до 35% ринку, антимонопольна служба також може за певних умов визнати домінуюче становище суб'єкта. При частці, що не перевищує 35%, становище суб'єкта господарювання на ринку не може бути визнано домінуючим. І завжди визнається домінуючим становище суб'єкта природної монополії над ринком, що у стані природної монополії.

ФЗ «Про природні монополії» встановлює, що під природною монополією розуміється стан товарного ринку, у якому задоволення попиту цьому ринку ефективніше відсутність конкуренції з технологічних особливостей виробництва, а товари, вироблені суб'єктами природної монополії, неможливо знайти замінені іншими товарами. Послуги загальнодоступного електрозв'язку закон відносить до сфери діяльності суб'єктів природних монополій.

Порівняння наведених вище визначень дозволяє зробити такі выводы: 1) поняття «природна монополія» неспроможна застосовуватися регулювання відносин, що з конкуренцією, оскільки природна монополія передбачає конкуренцію; 2) поняття «оператор зв'язку,який займає суттєве становище в мережі зв'язку загального користування» явно містить ознаки домінування на товарному ринку, але тоді як воно співвідноситься з антимонопольним законодавством, яке встановлює інші критерії домінування?

Проблема визначення товарних ринків зв'язку, в рамках яких має проводитися оцінка на відповідність поняттям «природна монополія» та «домінуючий стан», ускладнює загальний стан справ у сфері держрегулювання.

Законодавством не встановлено та обов'язок регулюючих органів проводити аналіз товарних ринків у галузі зв'язку. До того ж без наявності у цих органів об'єктивної інформації про стан конкуренції на ринках застосовуються методи, не адекватні цілям регулювання та реальному стану справ у цій галузі.

Великий комплекс проблем пов'язаний із законодавчим розмежуванням ринків у галузі зв'язку – насамперед це відсутність єдиного підходу, критеріїв класифікації та ідентифікації ринків, що верифікуються, неузгодженість основних понять, надмірно ускладнена класифікація послуг, яка призводить до неминучих суперечностей.

Основний принцип поділу ринків у галузі зв'язку, закріплений у чинному законодавстві, ґрунтується на детальній класифікації послуг. Нормативні правові акти пропонують кілька типів класифікації, й у залежність від виду послуг застосовуються різні методи правового регулирования.

Така надмірна деталізація видається не цілком обґрунтованою, оскільки базується на класифікації технологій випромінювання, передачі чи прийому інформації. Коли (згідно з Цивільним кодексом України та ФЗ «Про зв'язок») абонент укладає з оператором договір на надання послуг, його цікавить не вид послуги, а можливість прийому та передачі інформації – голосової, текстової,зображення – у будь-якій точці свого місцезнаходження. Конкурентна перевага, очевидно, матиме оператор, який володіє новітніми засобами, технологіями, інфраструктурою зв'язку і надає максимально широкий спектр послуг.

Сформувався також самостійний ринок міжоператорських взаємин, що суттєво впливає на споживання телекомунікаційних послуг. Якщо понад десять років тому інфраструктура містила лише провідні лінії зв'язку та належала одному державному оператору, то з розвитком бездротових технологій передачі сигналу значно зросла кількість постачальників послуг, які мають власні лінії та обладнання у мережі зв'язку загального користування.

Чинне законодавство цих змін не враховує. Держрегулювання, як і раніше, застосовується на підставі встановлення нормативним правовим актом конкретного виду послуг зв'язку. Товарний ринок ототожнюється з тим чи іншим видом послуги, що відповідає реальної економічної ситуації, і навіть світового досвіду регулювання телекомунікацій.

Першочергове питання: наскільки правомірно відносити послуги загальнодоступного електрозв'язку до сфери природних монополій? Відповідь має дати аналіз реальної економічної ситуації на товарних ринках. І хоча держрегулятори таких досліджень не проводять, вже сьогодні можна констатувати, що в умовах стрімкого розповсюдження нових технологій задоволення попиту на всіх напрямках телекомунікаційного ринку, в тому числі загальнодоступного електрозв'язку, не може стати ефективнішим в умовах відсутності конкуренції.

Чинне законодавство не відповідає конкурентній моделі регулювання, яка передбачає наявність правових норм, що встановлюють загальні критерії домінування та методи впливу, які застосовуються добудь-якого товарного ринку. Концепції домінування, засновані на поняттях «оператор зв'язку, що займає суттєве становище в мережі зв'язку загального користування» та «природна монополія», поширюються лише на операторів фіксованого зв'язку. Наявність у законодавстві одночасно трьох різних концепцій домінування не дозволяє здійснювати ефективне держрегулювання, перешкоджає сумлінній конкуренції та гальмує розвиток галузі, особливо у сегменті фіксованого зв'язку.

Європейський досвід регулювання телекомунікацій

Перехід до відкритої конкуренції вважається головною метою реформи законодавчого регулювання ринків телекомунікацій країн Заходу, що проводиться.

Європейський підхід до регулювання відносин у галузі електрозв'язку базується на єдиній концепції домінування (значної ринкової сили), в рамках якої правовий інститут природних монополій не застосовується. Предметом регулювання є товарні ринки: оптові ринки доступу та використання мережі зв'язку (міжоператорські взаємодії), а також роздрібні ринки послуг зв'язку кінцевого користувача. Подальша класифікація ринків будується на підставі даних про попит та пропозицію. Провідна роль відводиться регулюванню доступу до інфраструктури та міжоператорських взаємодій.

Такий підхід закріплений у Директиві Європарламенту та Ради 2002/21/ЄС від 07.03.02 про загальні рамках регулювання електронних комунікаційних мереж та послуг (Рамкова директива) та супутніх їй Рекомендацій про відповідні (релевантні) ринки продуктів та послуг у секторі електронних .). Директива встановлює загальний принцип:

заходи державного впливу застосовуються тільки до ринку з нерозвиненою конкуренцією, ринок з ефективною конкуренцієюдержрегулюванню не підлягає.

Зобов'язання щодо доступу до мережі та послуг зв'язку, а також міжоператорської взаємодії накладаються на підприємства зі значною ринковою силою. Акцент при цьому робиться на методи тарифного регулювання – щодо послуг доступу та послуг зв'язку (тарифи на послуги регулюються в тому випадку, якщо регулювання доступу не дало належного ефекту).

Вибір такого принципу обумовлений тим, що відносини між операторами з питань доступу та використання мережі є первинними по відношенню до послуги зв'язку. Вони формують самостійні товарні ринки послуг приєднання та пропуску трафіку, що підлягають обов'язковому держрегулюванню з метою гарантувати доступ до мережі та її використання оператору зв'язку, який не має такої інфраструктури, але планує зайнятися наданням послуг зв'язку.

Стандартна форма відповідальності регулюючого органу – звіт профільного міністерства. Держави використовують різні підходи до перегляду та скасування рішень регулятора. Але при цьому велике значення надають гарантій незалежності цього органу. Його фінансування здійснюється двома способами: 1) збирання коштів з операторів зв'язку шляхом відрахувань та прямих вкладів, найчастіше на основі товарообігу (у 18 країнах відрахування стали суттєвим фінансовим джерелом для регулюючого органу); 2) асигнування з держбюджету (у ряді випадків використовується як додаткове фінансування).

Удосконалення держрегулювання українського ринку зв'язку

Сьогодні основне завдання – створити законодавчі умови для переходу ринку зв'язку у конкурентний стан. Для цього необхідно замінити пряме, жорстке і не завжди ефективне державне регулювання на модель конкурентного регулювання. Крім того,економічно та політично актуальна гармонізація українського законодавства у сфері зв'язку із законодавством Євросоюзу, СОТ та інших міжнародних організацій.

За конкурентної моделі об'єктом регулювання є товарні ринки. Тому в першу чергу необхідно прийняти норми, що встановлюють порядок визначення товарних ринків галузі, єдиний підхід до їх регулювання та порядок аналізу конкуренції на цьому полі (термін проведення аналізу, права та обов'язки сторін, порядок застосування методів регулювання за результатами аналізу).

Зростання значущості ринку доступу до мережі та її використання обумовлює необхідність нового підходу до визначення товарних ринків зв'язку: замість поділу за видами послуг доцільно запровадити дворівневий підхід. Базовий рівень – розподіл товарних ринків ринку доступу та використання інфраструктури і ринок послуг зв'язку кінцевого споживача. Детальна економічно обґрунтована сегментація товарних ринків надбудовується над базовим рівнем.

Метод регулювання повинен спочатку застосовуватись щодо міжоператорської взаємодії на товарних ринках. Від результату регулювання залежать перелік, обсяг, якість та вартість послуг зв'язку для кінцевого користувача, які, будучи зовнішнім виразом розвитку мережі та відносин під час її експлуатації, формують самостійні ринки.

У перспективі доцільно розглянути і питання щодо формування за європейським зразком незалежного регулюючого органу галузі та передачі йому повноважень щодо контролю за дотриманням законодавства про конкуренцію та щодо застосування відповідних заходів державного впливу.

Методи державного регулювання у сфері зв'язку повинні застосовуватися лише на ринках з неефективною конкуренцією, не порушуючи принципівринкової економіки, стимулюючи розвиток конкуренції, запобігаючи дискримінації щодо кінцевих користувачів та конкурентів операторами зв'язку, що займають домінуючі положення на ринку. При цьому важливо забезпечити стабільне та безпечне функціонування мереж, доступність та безперебійне надання послуг зв'язку на всій території країни для всіх користувачів в умовах відкритої конкуренції між операторами.

Для переходу на конкурентну модель держрегулювання необхідно:

встановити однакову концепцію домінування на товарних ринках у сфері зв'язку (значної ринкової сили) та узгодити термінологію законодавства про конкуренцію та зв'язок;
визначити економічно обґрунтований підхід до структурування та класифікації галузевих товарних ринків;
встановити критерії домінування на товарних ринках;
визначити завдання та відповідні методи держрегулювання телекомунікацій;
розмежувати повноваження органів влади у сфері регулювання діяльності у галузі зв'язку та визначити принципи їх взаємодії;
визначити критерії доступності послуг зв'язку кінцевого користувача;
закріпити перехідний період запровадження конкурентної моделі регулювання в действие.