Спірні питання регулювання праці виборних посадових осіб місцевого самоврядування
СПІРНІ ПИТАННЯ РЕГУЛЮВАННЯ ПРАЦІ ВИБІРНИХ ПОСАДОВИХ ОСІБ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
С.Є. ЧАННІВ
Як у теорії, і практично знову і знову постають питання, пов'язані з регулюванням праці виборних посадових осіб місцевого самоврядування. Як відомо, Федеральний закон 2003 р. "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Україні", вичерпним чином визначивши компетенцію органів державної влади суб'єктів України щодо здійснення правового регулювання організації місцевого самоврядування, не відніс до цих питань правовий статус депутата, виборної посадової особи місцевого самоврядування і не регламентував у достатньому обсязі його сам. У результаті депутати та інші виборні посадові особи місцевого самоврядування опинилися у певному правовому вакуумі. -------------------------------- - Див. Про це: Роз'яснення Комітету Державної Думи з місцевого самоврядування // Державна влада та місцеве самоврядування. 2007. N 11. С. 35.
Так, наприклад, чинне трудове та муніципальне законодавство не містить однозначних відповідей на питання про можливість або неможливість укладання із зазначеними виборними посадовими особами трудових договорів. Практика ж свідчить у тому, що у муніципальних утвореннях всі ці питання вирішуються по-різному. У ряді випадків трудовий договір укладається з депутатами представницьких органів муніципальних утворень, які здійснюють свої повноваження на постійній основі, але не укладається з рештою виборних посадових осіб місцевого самоврядування, в тому числі з головою муніципального освіти. Разом з тимтрапляються й інші приклади. Автору доводилося бачити трудовий договір, підписаний між главою муніципального освіти, обраним зі складу представницького органу, як працівником, та представницьким органом як роботодавцем, причому за роботодавця договір був підписаний головою представницького органу, тобто тією самою особою (!). Більшість фахівців дотримуються думки, що відносини між муніципальною освітою та виборними посадовими особами не є трудовими та, отже, не опосередковуються трудовим договором. Така позиція, наприклад, сформульована у роз'ясненнях Комітету Державної Думи з місцевого самоврядування. Виходячи з того, що "відповідно до статті 56 ТК трудовий договір - це угода між роботодавцем та працівником, відповідно до якої роботодавець зобов'язується надати працівникові роботу з обумовленої трудової функції, забезпечити умови праці, передбачені трудовим законодавством та іншими нормативними правовими актами, що містять норми трудового права, колективним договором, угодами, локальними нормативними актами та даною угодою, своєчасно та в повному розмірі виплачувати працівникові заробітну плату, а працівник зобов'язується особисто виконувати визначену цією угодою трудову функцію, дотримуватись правил внутрішнього трудового розпорядку, що діють у даного роботодавця", комітетом було зроблено висновок, що "повноваження депутата не передбачають виникнення правовідносин "працівник - роботодавець", які виникають під час укладання трудового договору та регулюються нормами ТК. Відповідно, трудовий договір з депутатами представницького органу муніципальної освіти не укладається". ---- ---------------------------- Див: Державна влада та місцеве самоврядування. 2007. N 11.
Такого висновку дійшли своєї роботи І.В. Видрін та О.М. Кокотов, які вказують на те, що депутат і глава муніципального освіти мають права і обов'язки, що належать до сфери трудового права, тому цілком логічно було б поширювати на них загальний правовий статус муніципальних службовців з необхідними вилученнями та доповненнями. --------------------------- Видрін І.В., Кокотов А.М. Муніципальне право України. М., 2000. С. 201.
Безперечно, логіка в подібних пропозиціях є. Справа в тому, що без федерального законодавства, що регулює статус виборних посадових осіб місцевого самоврядування, багато питань їх діяльності не знаходять відображення і в муніципальних правових актах, в результаті чого в муніципальній практиці нерідко виникають труднощі. У цьому можливість застосування трудового законодавства лише з аналогії справді викликає труднощі, вказані А.А. Сергєєвим. Проте чи це є достатньою підставою для повернення виборних посадових осіб місцевого самоврядування, так би мовити, у "лоно трудового права"? Як нам видається, відповідь на це питання має бути негативною. У вітчизняній юридичній науці вже протягом досить тривалого часу висловлюються пропозиції щодо формування нової галузі українського права – службового, яке має регулювати професійну діяльність публічних службовців та посадових осіб. В останні роки певні зрушення у формуванні службового права намітилися і в законодавстві. У той же час дані пропозиції активно критикуються деякими вченими, як правило, фахівцями в галузі трудового права. Так, зокрема, Л.А. Чиканова, критикуючи адміністративно-правову концепцію регулювання службових відносин,пише, що " аналіз аргументів, висловлених на користь регулювання службових відносин виключно нормами адміністративного права, показав, що, зазвичай, у тому основі лежать або суто ідеологічні обгрунтування, або декларативні судження " . -------- ------------------------ Чіканова Л.А. Правове регулювання службових відносин на державній цивільній службі: питання теорії та практики // Журнал українського права. 2005. N 4. С. 63.
З цього приводу хотілося б підкреслити, що необхідність формування спеціального законодавства щодо державних та муніципальних службовців диктується не якимись "ідеологічними" міркуваннями, а цілком конкретними пропозиціями, спрямованими на підвищення ефективності державного та муніципального управління та не реалізованими в рамках трудового права. за обмежень, що накладаються цією галуззю. Ще більшою мірою, на нашу думку, це стосується статусу публічних посадових осіб, і зокрема виборних посадових осіб місцевого самоврядування. ---------------------- ---------- Див. про це докладніше: Чаннов С.Є. Адміністративно-правова модель регулювання службових відносин в Україні: поняття та основні риси: Дис. . д.ю.н. Саратов, 2010.
Суть проблеми тут полягає в тому, що багато норм трудового законодавства не застосовуються до виборних посадових осіб по суті, а не з якихось ідеологічних причин. Візьмемо найпростіший і очевидніший приклад: главу муніципального освіти. Визнання його працівником, чия діяльність регулюється трудовим законодавством, спричинить необхідність укладання з ним трудового договору. Однак це тут же тягне за собою питання: а хто буде другою стороною даного трудового договору? Той-таки А.А. Сергєєв, наполягаючи нанеобхідності укладання трудових договорів з виборними посадовими особами, пропонує цю проблему вирішувати так: "Роботодавцем для виборних осіб місцевого самоврядування є, безумовно, не населення, а саме муніципальне утворення як суб'єкт права. Хто саме уповноважений від імені цього роботодавця підписати трудовий договір з працюючим на постійній основі депутатом або головою муніципальної освіти - повинен визначити статут муніципальної освіти або виданий на його основі інший муніципальний правовий акт". ---------------------- ---------- Сергєєв А.А. Про трудові права виборних осіб місцевого самоврядування // Конституційне та муніципальне право. 2009. N 13. С. 25.
З тим, що роботодавцем глави муніципального освіти міг би виступати муніципальне освіту загалом, погодитися у принципі можна. А ось як бути із представником роботодавця? Відсилання до муніципальних правових актів тут нічого не дає, оскільки це призведе лише до необхідності вирішувати це питання на рівні муніципального освіти. Однак яке б рішення не було прийнято щодо нього - воно, на наш погляд, поставить під питання незалежність голови муніципальної освіти. Пов'язано це з тим, що трудові правовідносини характеризуються "наявністю у відношенні між працівником і роботодавцем елемента влади-підпорядкування. Роботодавець має право організувати трудову діяльність працівників на власний розсуд, встановити внутрішній трудовий розпорядок, а працівник повинен підпорядковуватися вимогам роботодавця і дотримуватися чинного розпорядку". При цьому, згідно з ТК РФ, представник роботодавця здійснює у відносинах із працівниками функції власне роботодавця, у тому числі такі, як: вести колективні переговори та укладати колективнідоговори; заохочувати працівників за сумлінну ефективну працю; вимагати від працівників виконання ними трудових обов'язків та дбайливого ставлення до майна роботодавця та інших працівників, дотримання правил внутрішнього трудового розпорядку; залучати працівників до дисциплінарної та матеріальної відповідальності та ін. Тому, безумовно, можна наділити повноваженнями представника роботодавця щодо голови муніципальної освіти голову представницького органу, голови виборчої комісії муніципальної освіти або іншу посадову особу, проте навряд чи голова муніципальної освіти, матиме право вимагати виконання трудових обов'язків, а разі невиконання цієї вимоги - притягати до дисциплінарної відповідальності, у принципі відповідатиме поняттю " вища посадова особа муніципального освіти " . -------------- ------------------ Див., напр.: Трудове право України: Підручник. 3-тє вид. / Відп. ред. Ю.П. Орловський, А.Ф. Нуртдінова. М: КОНТРАКТ; ІНФРА-М, 2010.
Звісно ж, що й нині потреба прийняття такого законодавчого акта не зникла, хоча під час його розробці, зрозуміло, мають бути враховані допущені раніше помилки. Даний законодавчий акт, виходячи зі сфери свого застосування та методів регулювання, повинен, на нашу думку, ставитися не до трудового, а до службового законодавства. У той же час це не означає, що використання трудового права стосовно регулювання професійної службової діяльності виборних посадових осіб місцевого самоврядування має бути повністю відкинуто. Як ми вже зазначали раніше, допустимим шляхом формування окремих інститутів службового права може бути використання правових конструкцій, які виправдали себе вправі трудовому. Тому і розробки закону, присвяченого регулюванню діяльності виборних посадових осіб місцевого самоврядування, до нього можуть бути включені (з деякою переробкою або без такої) і деякі положення ТК РФ, що не суперечать потребам публічного права.
Наша компанія надає допомогу з написання курсових та дипломних робіт, а також магістерських дисертацій з предмета Муніципальне право, пропонуємо вам скористатися нашими послугами. На всі роботи дається гарантія.