Закон про публічно-правові компанії, що нового
Автор Олександр Андрійович Гаганов – експерт Центру Сулакшина, к.ю.н.
ЩО ТАКЕ ПУБЛІЧНО-ПРАВОВІ КОМПАНІЇ (ППК)?
ППК - новий вид юридичних осіб. З визначення, що міститься у статті 2 закону, випливає, що ППК — це унітарна некомерційна організація, створена Україною у порядку, встановленому законом, наділена функціями та повноваженнями публічно-правового характеру та здійснює свою діяльність на користь держави та суспільства. Для появи ППК необхідний спеціальний закон чи указ Президента РФ, статут ППК затверджується Урядом. Такий порядок створення ріднить ППК із уже існуючими державними корпораціями та державними компаніями — до речі, теж некомерційними організаціями.
Один із варіантів створення ППК передбачає створення шляхом реорганізації державної корпорації, державної компанії, акціонерного товариства, єдиним учасником якого є Україна. Закон називає виняток із цього правила: не можна реорганізувати в ППК такі держкорпорації, як Зовнішекономбанк, «Агентство зі страхування вкладів», «Ростех», «Росатом», «Роскосмос», а також не можна створювати ППК шляхом реорганізації у формі перетворення держкорпорації.
У ППК також передбачалося перетворити державні корпорації Зовнішекономбанк та «Агентство зі страхування вкладів». Спочатку передбачалося, що у ППК буде перетворено всі держкорпорації, проте згодом від цього плану відмовилися. Ще у 2009 році Рахункова палата перевірила діяльність держкорпорацій та дійшла висновку, що «відсутність належного контролю за їх діяльністю у ряді випадків призводить до неефективного використання переданого їм державного майна». Тоді ж ПрезидентУкраїна сказала у своєму Посланні, що форма держкорпорацій у сучасних умовах загалом безперспективна. Щоправда, тоді незрозуміло, навіщо створювати іншу практично аналогічну форму.
Нині щодо кожної держкорпорації та держкомпанії діє окремий федеральний закон. Усунення недоліків правового регулювання функціонування цих організаційно-правових форм вимагало б внести зміни до кожного з цих законів, а також підзаконні акти. Уряд Україна дійшов висновку, що потрібно створювати уніфіковані правила діяльності державних корпорацій (державних компаній), які визначають загальні підходи та вимоги до створення, реєстрації, організації діяльності, реорганізації та ліквідації державних корпорацій (державних компаній).
Закон про ППК передбачає, що базові правила для ППК встановлені законом, однак у рішенні про створення ППК можуть бути додаткові правила. Так, у рішенні про створення ППК мають бути відображені такі відомості: найменування, цілі діяльності, функції та повноваження публічно-правового характеру, місце знаходження, дозволені види діяльності, джерела формування майна ППК, порядок розпорядження майном, напрями витрачання коштів, у тому числі отриманих від комерційної діяльності ППК, порядок формування органів управління ППК та інші. У рішенні про створення ППК можуть бути додаткові права, не передбачені законом. Законом передбачено лише такі права, як право створювати філії та представництва, право створювати інші комерційні та некомерційні організації, право бути учасником асоціацій, спілок.
ППК за замовчуванням є некомерційною організацією, тобто отримання прибутку не може бути її основною метою. Однак ППК маєправо займатися також комерційною діяльністю, якщо це передбачено рішенням про її створення та статутом, лише доти, оскільки це служить досягненню цілей, заради яких вона створена.
Законами про створення ППК та актами Президента України може бути передбачено здійснення Президентом України окремих повноважень щодо ППК.
ВІД КОГО ППК ОТРИМАЄ МАЙНА?
Закон передбачає кілька варіантів формування майна ППК. По-перше, майно може надійти у вигляді майнового внеску від засновника ППК – України. По-друге, майно може перейти у порядку правонаступництва внаслідок перетворення юридичних осіб у ППК. Також закон передбачає як джерела добровільні майнові внески, доходи від комерційної діяльності та інші джерела.
Майно перетворюється на власність ППК. Частина майна за рішенням наглядової ради ППК може бути безоплатно передано у власність РФ. Цікавий механізм, яким федеральний орган виконавчої, зазначений у рішенні про створення публічно-правової компанії, вправі вимагати, діючи від імені ППК, відшкодування збитків, завданих ППК з вини її органів управління.
КІМ КЕРУЄТЬСЯ ППК?
З органами управління ППК загалом усе стандартно. Вищим органом управління ППК є наглядова рада. Голова та члени ППК призначаються Урядом України або Президентом РФ, це визначається у рішенні про створення ППК. Членами наглядової ради можуть бути також особи, які заміщають державні посади РФ, державні посади суб'єктів РФ, муніципальні посади або державні цивільні службовці або муніципальні службовці. Основні стратегічні рішення приймаються наглядовою радою. Генеральний директор ППКпризначається на посаду рішенням Уряду України за поданням голови наглядової ради. Закон розписує повноваження органів управління ППК.
Важливим положенням про ППК є обов'язковість наявності документів планування діяльності ППК: стратегії розвитку публічно-правової компанії, що визначає основні напрямки, цільові показники та очікувані результати діяльності ППК на строк не менше ніж п'ять років, та річного фінансового плану (бюджету). Це положення кореспондує з аналогічними вимогами до держкомпаній та держкорпорацій мати довгострокову програму діяльності та фінансовий план.
За ефективністю виконання стратегії розвитку слідкує наглядова рада. Закон про ППК також передбачає, крім аудиту, створення системи внутрішнього контролю. Положення закону про внутрішній контроль, внутрішній аудит та аудит звітності ППК досить докладні, на відміну від окремих законів про держкомпанії та корпорації.
Для ППК передбачено строгу систему звітності. Річний звіт публічно-правової компанії надсилається Президенту РФ, до Ради Федерації, Державної Думи, Уряду РФ, Рахункової палати РФ, Громадської палати РФ, публікується в Інтернеті. Правових наслідків направлення звіту до органів влади закон не називає: виходить, що звіт надсилається просто для інформації.
Взагалі, закон містить цілу низку посилальних норм до підзаконних актів Уряду РФ, без прийняття яких реалізація закону буде скрутною. Однак можна сказати, що закон у принципі не працюватиме, доки не будуть прийняті окремі закони або укази про створення ППК. На практиці робота ППК залежатиме не стільки від змісту нового закону, скільки від того, хто саме керуватиме компанією і яке майно будепередано їй.
Важливим у законі є також визначення порядку вчинення окремих видів угод. По-перше, статутом ППК може бути передбачено обов'язкове узгодження правочину понад певний розмір, а також за іншими критеріями. По-друге, закон визначає випадки особистої зацікавленості у угоді генерального директора чи іншої особи з керівництва ППК. В описаних випадках угода узгоджується із наглядовою радою. До речі, закупівля товарів, робіт та послуг для потреб ППК проводитиметься за спеціальним законом (223-ФЗ), за яким «отоварюються» держкорпорації та інші юрособи за участю держави.
ЧИМ ЗАЙМАТИМУТЬ ППК?
ВИСНОВКИ
1. На відміну від федеральних державних унітарних підприємств власність ППК не є державною, це також ріднить ППК з держкорпораціями. Це означає, наприклад, що у разі претензій до України за кордоном майно ППК не можна буде заарештувати як державне.
2. На працівників ППК поширюються обмеження, передбачені Трудовим кодексом України для працівників держкорпорацій, які багато в чому перетинаються з обмеженнями для держслужбовців. У цьому вся виявляється публічний характер нової організаційно-правової форми юрлиц.
3. Публічно-правова компанія не може бути визнана банкрутом (на відміну від акціонерного товариства з державною участю).
4. Враховуючи викладені вище відмінності ППК від інших форм юросіб з державною участю, а також суворий контроль діяльності ППК за новим законом, можна сказати, що ППК — дуже захищена форма використання державного та іншого майна з громадською метою.
5. Оскільки уряд заявляє про те, що держкорпорації не будуть заміненіпублічно-правовими компаніями, можна припустити, що у ППК можуть реорганізувати акціонерні товариства, єдиним учасником яких є Україна (як, наприклад, РАТ РЖД). Проте достовірних відомостей щодо таких планів щодо акціонерних товариств немає. ППК можуть бути створені і не в порядку реорганізації інших юридичних осіб. Так чи інакше, доки не будуть створені перші ППК, повна ясність у специфіці та призначенні нового виду юросіб навряд чи з'явиться.