Британська система місцевого управління - Живуть люди
Англосаксонська система місцевого управління, що набула помітного поширення в сучасному світі, виникла у Великій Британії. Її поширення є прямим наслідком існування британської колоніальної імперії та територіально збігається з межами цієї імперії в період її розквіту. Проте – як і у випадку з романською системою – правові схеми колонізаторів погано прижилися у традиційних суспільствах Азії та Африки. Тому говорити всерйоз про існування англосаксонської системи можна лише стосовно країн, що повторили британський чи американський шлях розвитку: від індустріального суспільства – до суспільства споживання, від традиційного чи роздробленого суспільства – до сучасної демократичної держави.
Велика Британія
Найбільш помітною особливістю організації місцевого управління в Сполученому Королівстві можна вважати традиційні відмінності між різними територіями, що дивовижно поєднуються зі значною одноманітністю. Місцеве управління на території Англії, Шотландії, Уельсу та Північної Ірландії регулюється окремими нормативними актами (для Англії та Уельсу часто приймаються загальні закони) і різниться за такими параметрами, як адміністративно-територіальний поділ, повноваження органів управління, навіть органи державної влади, у віданні яких знаходяться питання взаємодії з органами місцевого управління різні: в Англії це міністерство (департамент) навколишнього середовища, регіонів та місцевого управління, на інших територіях - виборні асамблеї (парламенти) та створювані ними уряди.
Разом з тим організація місцевої влади в Англії завжди служила орієнтиром, і особливості інших територій виглядають швидше незначними винятками із загального правила, що формується заанглійський зразок.
Загальна характеристика правової бази
Проте, велика правова традиція є і визначає основні характеристики місцевих органів влади. Ця традиція формується з нормативних актів, зокрема налічують століття, і з судових прецедентів, які грають особливо значної ролі.
Як одна зі складових традиція включає і правову незахищеність місцевих органів влади від центру. Єдиним володарем суверенітету є Парламент; всі повноваження публічної влади можуть виходити лише від Парламенту шляхом делегування. Отже, Парламент має право будь-якої миті повернути собі або змінити делеговані повноваження. Це стосується як виконавчої, так і органів місцевого управління. Понад те, Парламент вправі створювати органи, яким доручає управлінські функції, змінювати їх структуру, ліквідувати їх. Теоретично місцеве самоврядування країни може бути ліквідовано звичайним актом Парламенту. Саме з цим пов'язана легкість, з якою британський законодавець ліквідує із створює рівні місцевого управління, перерозподіляє повноваження тощо. З верховенства Парламенту автоматично випливає й інший принцип: делегування повноважень завжди конкретне. Отже, жоден орган влади, крім Парламенту, не може мати загальної компетенції. Місцеві органи влади мають право вдаватися лише до тих дій, які експліцитно дозволені ним законом; те, що не дозволено – заборонено. Це правило (позитивне регулювання, на юридичній латині – ultra vires) має основне значення; будь-яка дія місцевої влади, яка не спирається на конкретний акт, що його вирішує, анулюється і тягне за собою серйозну судову відповідальність.
ПарадоксальнимНаслідком є практична відсутність інституту обов'язкових повноважень. Члени місцевих рад виконують свої функції безкоштовно; їх діяльність – добровільна участь громадян в управлінні. Тому парламентські акти дозволяють місцевим радам вживати тих чи інших дій, але не зобов'язують їх до цього. Обов'язок займатися тією чи іншою діяльністю може лежати лише місцевих чиновниках.
Таке абсолютне верховенство центральної влади коригується тим, що поради мають право звертатися до Парламенту з проханням надати їм те чи інше повноваження. Таке звернення можливе як від імені всієї місцевої влади, через їхню асоціацію, так і від окремої ради. В останньому випадку може бути прийнятий приватний нормативний акт (Local Act), що дозволяє цю діяльність одній конкретній пораді. Величезну владу, порівняно з іншими європейськими країнами, має міністр, який відповідає за місцеве управління - державний секретар з питань навколишнього середовища. Багато питань повноважень, відповідальності, структури органів влади регулюються його актами. Новий елемент правового регулювання запроваджено законом 2000 р.: всім місцевим радам наказано розробити свої статути (constitutions), що включають рішення держсекретаря, що стосуються цієї ради, приватні акти та власні рішення ради з принципових питань.
Доповнюється система тим, що в британській системі місцевого управління не існує, на локальному рівні, органів прямого державного управління, - поради в якомусь сенсі самі є такими органами, оскільки повноваження делегуються ним Парламентом не на тих самих підставах, що й у будь-якій іншій адміністративній структурі. . Разом з тим окремі спеціалізовані функції завжди можуть бути передані спеціальному органу, не пов'язаному зкласичними органами місцевого управління.
Ідея місцевого співтовариства як самостійної природної освіти, що має свої права, бродить в умах деяких англійських теоретиків, але не знаходить жодного відображення в чинному праві. Право визнає, що мешканці міста чи графства мають спільні інтереси, що вони становлять деяку спільність, але це насамперед спільність споживачів. На відміну від континетальної Європи, юридичною особою, наділеною повноваженнями з місцевого управління, є не співтовариство, а рада.
Органи самоврядування
Структура органів місцевого самоврядування у Сполученому Кролевстві досить однорідна: одні й самі принципи лежать в основі організації діяльності та структури міських (окружних) органів управління, органів графств та унітарних утворень; одні й самі принципи діють біля Англії, Уельсу, Шотландії та Північної Ірландії. Однак це єдність багато в чому залишається зовнішнім: мінімум урядової регламентації у питаннях структури веде до того, що кожна територіальна освіта має свої особливості. Крім того, необхідно враховувати розбіжність найменувань та статусів, багато в чому пов'язану з територіальною реформою 1990-х рр.: в одній лише Англії існують 1) графства з повноваженнями дореформених графств (юридичний статус – графства); 2) унітарні графства з повноваженнями дореформених. округів (юридичний статус – графства); 3) округи з дореформеними повноваженнями (юридичний статус – округи); 4) унітарні округи з об'єднаними повноваженнями (юридичний статус – округи); округи. Ми розглядаємо лише спільні риси.
Графства, округи, унітарніосвіти
На всій території Сполученого Королівства місцеве населення обирає представницькі органи – поради, які є юридичними особами (корпораціями). Вибори повсюдно відбуваються на основі однієї і тієї ж виборчої системи з незначними варіаціями: мажоритарні вибори в один тур із кумулятивним вотумом. Поради графств, округів та унітарних утворень обираються на 4 роки. Законом про місцеве управління 2000 р. встановлено такі варіанти виборчої системи:
1) рада може оновлюватися повністю кожні чотири роки;
2) рада може оновлюватись наполовину кожні два роки;
3) рада може оновлюватись по третинах щороку.
Вибір того чи іншого варіанта конкретною радою має бути затверджений державним секретарем з питань довкілля. По всій країні вибори відбуваються одночасно, як правило – на початку травня.
Щодо Шотландії діє спеціальний закон про місцеве управління 1973 р. (з наступними змінами), згідно з яким на її території було створено 9 регіонів, 53 округи, 3 острови як територіальні одиниці (що не мають поділу на округи) та 1343 громади. У кожній із цих територіальних одиниць населенням обиралися поради. Цим законом врегульовано і повноваження рад усіх трьох рівнів місцевої влади. До 1998 р. внаслідок урядових реформ у Шотландії залишився лише один рівень територіального управління (крім громад), представлений 32 територіями: містами, новими унітарними утвореннями та островами. Кожна освіта має рівний статус та повноваження. У Уельсі у цей період створена однорівнева система з 20 адміністративно-територіальних одиниць, які називаються графствами чи містами-графствами.
У Північній Ірландії існує 6адміністративних районів (областей), розділених на 26 округів. Більшість повноважень об'єднано до рук урядових комісій (area boards), які очолюють адміністративні райони. На рівні районів відсутнє самоврядування.
Вся управлінська діяльність місцевих органів Англії, Уельсу та Шотландії здійснюється через радників, комісії та адміністративний апарат. Члени місцевих рад (радники) працюють у них безоплатно або за сумісництвом. Вони утворюють галузеві та функціональні комітети та комісії, в яких і вирішуються основні питання. Зазвичай дві третини складу комітету (комісії) - це радники, а одна третина - експерти та місцеві службовці, які наймаються радою. Тільки фінансовий комітет складається повністю з радників, а комітет у справах поліції повинен окрім них включати до свого складу і світових суддів. Поради також наймають службовців, якими керує головний адміністратор.
Керівництво галузями місцевого управління зосереджено до рук комісій, утворених радою. Усі місцеві ради делегують комісіям багато своїх повноважень, оскільки поради надто великі (деякі налічують понад 100 осіб) для того, щоб працювати постійно, готувати різні рішення. Дуже поширені комісії з питань політики та ресурсів, які здійснюють координаційні функції щодо інших комісій. Постійні (статутарні) комісії, створення яких є обов'язком ради, формуються з-поміж членів ради, кожен з яких може входити відразу до кількох комісій. У складі інших комісій може бути до 1/3 осіб, які не є радниками.
У системі місцевих органів Великобританії, як правило, створюються два види комісій:
- які відають окремими галузями управління (вони називаються вертикальними);
- що здійснюють функції щодо координації роботи вертикальних комісій та органів управління (ці комісії називаються горизонтальними).
Крім таких комісій регіональні (в Шотландії), графські та окружні ради можуть створювати спеціальні та постійні комісії, а також так звані об'єднані комісії, що формуються двома та більше органами управління у випадках, коли необхідні спільні дії рад. Статутарні комісії створюють переважно для забезпечення громадського порядку (наприклад, комісії у справах поліції).
Чисельний склад комісій може відрізнятися; Основним критерієм створення є забезпечення діяльності як працюючих органів. З цією метою їм надано право кооптації нових членів з числа осіб, які не є членами місцевої ради, але мають високу професійну підготовку у галузях економіки, фінансів, юриспруденції тощо.
Кооптація таких членів має як переваги, і недоліки. Переваги полягають у забезпеченні об'єктивної експертизи, різнобічних підходів до аналізу розглянутих проблем; крім того, безпартійність членів комісій, що кооптуються, дозволяє пом'якшувати вплив у комісії лідера будь-якої політичної партії. Недоліки кооптації полягають у послабленні демократичного характеру процедури утворення комісій, а також у відсутності зв'язку кооптованих із місцевим населенням.