Деякі проблеми правового регулювання муніципально-правового статусу міжселених територій,
Рубрика: 4. Муніципальне право
Бібліографічний опис:
Ключові слова:територіальні основи, міжселені території, зонування земель, Ханти-Мансійський автономний округ, Кабардино-Балкарська Республіка.
Згідно з Федеральним законом міжселені території можуть виникати на територіях з низькою щільністю сільського населення і на територіях поселень, що скасуються. У 2007 році Конституційний Суд України виніс ухвалу, за якою «виділення міжселених територій допускається лише на територіях з низькою щільністю населення» [2].
Території з низькою щільністю населення представлені у розпорядженні Уряду РФ, де перераховані 8 суб'єктів України та 131 муніципальний район [3]. Однак після ухвалення нового закону при територіальній перебудові муніципальних одиниць не всі суб'єкти врахували цей список, і міжселені території були створені в суб'єктах із звичайною або навіть високою густотою населення (Республіка Саха-Якутія, КБР, Республіка Бурятія). Поява міжселених територій у цих суб'єктах була пов'язана з різними і не завжди зрозумілими цілями та причинами, але так чи інакше більшість подібних рішень були визнані неправомірними і такими, що підлягають скасуванню. Отже, поняття «міжселені території» стало, насамперед, джерелом виникнення великої судової практики.
Важливим моментом є те, що законодавець не встановив жодних критеріїв визначення меж міжселених територій, саме кордонів між міжселеними територіями і поселеннями. Так, до складу поселення входять землі загального користування, території традиційногоприродокористування і т. д., і не можливо визначити, де закінчуються землі поселення і починаються міжселені території, крім як на основі суспільної думки, що склалася. Але громадська думка досить різноманітна та суб'єктивна, тому способів законного вирішення цього питання поки що немає.
Як проблему можна виділити відсутність правового регулювання зонування міжселених територій. Зонування території полягає в тому, щоб розділити територію на зони та визначити в межах кожної зони правовий режим земельних ділянок, тобто порядок їх використання та охорони. Практика показує, що й питання містобудівного зонування територій опрацьовані досить повно і апробовані розробки генеральних планів поселень, то питання зонування міжселених територій нині не вирішені взагалі. Таким чином, фактично для жодної з міжселених територій не встановлено правовий режим та умови використання земель, що призводить до труднощів в управлінні земельно-майновим комплексом муніципальних утворень, і, найголовніше, організації раціонального використання та охорони сільськогосподарських угідь [4]. Тому міжселені території в цьому випадку стають не тільки джерелами правових колізій, але й можуть створювати сприятливий ґрунт для різноманітних корупційних дій.
Досить суперечливо виглядає також становище міжселених територій у суб'єктах, багатих на природні копалини, оскільки найчастіше місця видобутку цих ресурсів розташовуються на міжселених територіях. Усі доходи з цих територій у вигляді місцевих податків та ін виплат йдуть до бюджету муніципального району. Таким чином, поселення, між якими міжселені території могли б бути розмежовані,позбавляються джерела певної частини своїх доходів. Тому можна говорити, що міжселені території, у цьому випадку, стають одним із факторів, що перешкоджають вільному та самостійному розвитку поселень, насамперед сільських, та ускладнюють проблему низької наповнюваності бюджетів поселень та проблему сучасних українських муніципальних фінансів загалом.
З іншого боку, існують специфічні проблеми, властиві конкретних суб'єктів РФ. Найбільш гостро ситуації, пов'язані з міжселеними територіями, виявилися у двох суб'єктах: Ханти-Мансійському автономному окрузі та Кабардино-Балкарській Республіці.
Крім того, компанії, які ведуть свої розробки на території угідь, укладають договір із господарем угідь. До нового закону муніципальні органи поселення, до складу якого входило угіддя, були третьою стороною під час підписання договору. Наразі вони такого права позбавлені, тому не можуть відстоювати інтереси корінного населення у цих ситуаціях. Цим найчастіше користуються недобросовісні компанії чи посередники, адвокати, які займаються підписанням договору від імені господаря угідь. Переслідуючи свої корисливі цілі, де вони враховують потреб та інтересів корінних народів, унаслідок чого руйнується весь спосіб життя населення.
Оскільки на міжселених територіях проживають лише корінні народи, а повноваження щодо вирішення питань, що стосуються цих народів, знаходяться на федеральному та регіональному рівнях, то фактично проблеми, що виникають на цих територіях повинні на цих рівнях і вирішуватись і цими питаннями має займатися окружний Департамент з питань нечисленних народів півночі. Однак у департаменті не вистачає ні рук, ні часу, щоб охопити всю велику площу міжселених територій. У результаті практично всі проблемикорінного населення змушені вирішувати поселення, хоча не мають для цього ні повноваження, ні фінансової підтримки для цього. Тому виходом із ситуації може бути або створення підрозділів департаменту на місцях, або делегування повноважень по роботі з корінним населенням поселень [5].
Ще один суб'єкт, де створення міжселених територій стало приводом для суперечок та розглядів – Кабардино-Балкарська Республіка. У 2005 році республіканська влада у своєму законодавстві про адміністративно-територіальний устрій та межі муніципальних утворень виділила наявність на території суб'єкта міжселених територій, незважаючи на те, що суб'єкт включений до списку територій з високою щільністю сільського населення.
Незадоволені громадяни поселень, від яких відокремили сільськогосподарські землі, надавши їм статусу міжселених територій, звернулися до Конституційного суду України, який у 2007 році виніс 2 ухвали [6], де визнав незаконність створення в Республіці міжселених територій. Представники поселень пропонували розділити спірні території між муніципальними утвореннями, щоб населення, яке там проживає, на повних правах могло користуватися цими землями, а доходи від використання земель йшли до бюджетів поселень.
Через кілька років після винесення ухвал Конституційного Суду України міжселені території, як поняття, в Республіці були скасовані, мала частина цих земель була розподілена між поселеннями, а ті республіки, що залишилися в 2011 році, були наділені статусом відгінних пасовищ і визначені в державну власність республіки. Таким чином, фактично, ці території не розподілені між поселеннями та перебувають у «підвішеному стані». Крім того, проблема ускладнюєтьсяісторичними розбіжностями з приводу розподілу територій між різними народами і це надає конфлікту вже національного відтінку, що створює додаткові труднощі у пошуку виходу з цієї ситуації.
Безумовно, не можна говорити про міжселені території тільки в негативному ключі. Так, міжселені території, якщо скасувати для них критерій щільності населення і вважати їх лише територіями, що не входять до складу поселення, могли б стати ефективним інструментом вирішення проблеми у Кабардино-Балкарській Республіці. Крім того, поняття міжселених територій є одним із елементів процесів скасування та утворення поселень, надаючи територіальній структурі місцевого самоврядування більш динамічного характеру. Хоча і цей аспект також потребує більш детального та ретельного аналізу.
Існуючі в Законі від 2003 року вимоги до встановлення меж муніципальних утворень і виділення міжселених територій мають високий рівень узагальнення і вимагають від федерального законодавця своєї конкретизації стосовно різних особливостей суб'єктів України [7,23]. Таким чином, думається, що є необхідність привести законодавство про місцеве самоврядування, про територіальну організацію місцевого самоврядування, у тому числі Земельний кодекс РФ, у відповідність один з одним і таким чином гармонізувати норми права щодо міжселених територій.
1. Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Україні: федеральний закон України від 06 жовт. 2003 року № 131 - ФЗ // Відомості Верховної. – 2003. – 06 жовт. - №40, ст. 3822
4. Мальков А. В. Економічні основи, методи та ефективність зонування міжселених територій Білгородської області: Афтореф. дис. … канд. екон. наук: 08.00.05. - Москва, 2008
7. Місроков Т. З. Проблеми етнотериторіальної ідентифікації щодо територій і кордонів муніципальних утворень у багатонаціональному суб'єкті України [Текст] // Юридичний світ. -2010. - № 3. - С. 23