ФЕДЕРАЛІЗМ І КОНФЛІКТ НА КАВАКАЗІ
Транскрипт
1 МОСКІВСЬКИЙ ЦЕНТР КАРНЕГИ Бруно Коппітерс ФЕДЕРАЛІЗМ І КОНФЛІКТ НА КАВКАЗІ 2, 2002 Москва
6 КОРОТКИЙ ЗМІСТ Дезінтеграція Радянського Союзу в основному протікала у формі мирного процесу. Однак у деяких регіонах СРСР вона відбувалася інакше. На Кавказі регіональна безпека підривалася конфліктами всередині держав та між ними. Невдача політичної інтеграції можна пояснити трьома рівнями причин. 1. Міждержавний: конфлікти між Вірменією та Азербайджаном, а також між Україною та Грузією унеможливили досягнення мінімального рівня регіональної інтеграції, необхідного для забезпечення стабільності та економічного розвитку. 2. Внутрішньодержавний: Україна, Грузія та Азербайджан виявилися нездатними врегулювати сецесіоністські та ірредентистські конфлікти на своїх територіях. 3. Міжсуспільний: у всіх державах регіону включаючи невизнані держави озброєні конфлікти сприяли етнічній гомогенізації території. У цій статті міститься попередній аналіз релевантності федералізму всім трьом рівням конфлікту та невдалої інтеграції. Він досліджує радянські федеративні традиції і те, як різні федеративні моделі використовуються сторонами конфлікту, коли вони ставлять перед собою завдання щодо вирішення конфлікту, державного будівництва та регіональної інтеграції. На шляху створення федеративних структур є багато перешкод, які слід враховувати в оцінці шансів успіх політичних переговорів. Перешкоди врегулюванню на кшталт федеративних рішень бувають як культурними, і політичними. Радянська традиція з властивими їй політизацією етнічності та концепцією державного суверенітету справила сильний вплив на сучасний кавказький націоналізм. Політичніфактори зумовили небажання існуючих кавказьких еліт вступати на шлях конституційних реформ та розгортати суспільну дискусію щодо проблем федералізму. Стаття завершується вивченням деяких федеративних принципів та методів, які не були задіяні у радянській моделі; розглядається доцільність їхнього застосування на Кавказі. У статті аналізується конфлікт у Чечні, але не торкається ситуація в решті Північного Кавказу. 6
7 1. ВСТУП У 1998 році Дюмені Кoлюмберг швейцарський член Комітету з правових питань та прав людини Парламентської асамблеї Ради Європи підготував доповідь про ситуацію франкомовного населення Фламандського регіону навколо Брюсселя. Він надав деякі рекомендації щодо покращення відносин між національними громадами у Бельгії; так, він рекомендував провести нові переговори щодо модифікації мовних законів та сприяти двомовності за допомогою зміни освітньої політики. Його намір полягав у тому, щоб вдихнути у біль-гійську федеративну систему дух більшої толерантності. Його пропозиції викликали гострі політичні дебати. Упродовж кількох днів реакція різних політичних партій на його пропозиції обговорювалася на перших шпальтах газет. Його рекомендації, які в подальшому мали стати предметом обговорення в Раді Європи, ніколи не набули б прямої сили закону, проте вони виходили від представника дуже престижного інституту, особливо з погляду європейських регіонів. Як правило, політичні лідери як франкомовної, так і фламандської громад Бельгії намагалися вибірково використовувати його аргументи до своєї вигоди та уникали торкатися інших порушених ним проблем. Значна частина провідних політиків реагувала на них швидше з обуренням, ніж охоче обговорюватипоставлені проблеми. Один із політиків заявив навіть, що рекомендації Д. Колюмберга, спрямовані на покращення взаємин між національними громадами Бельгії, настільки ж нездійсненні, як і пропозиція зрити деякі швейцарські гори, щоб покращити сполучення між національностями Швейцарії. Інший політик заявив, що лише той може зрозуміти всю складність ситуації в Бельгії, предки яких протягом кількох поколінь жили в цій країні. Франкомовна газета писала про «інспектора Колюмберга» 2. Швейцарський політик був вражений. Адже він був переконаний, що його пропозиції щодо примирення вимог обох громад були вкрай розумними, а його доповідь написана з найкращих спонукань. Але йому не варто було так дивуватися. Подібну емоційну реакцію можна було передбачити, оскільки будь-яка зроблена сторонньою людиною спроба виступити зі своїми абстрактними пропозиціями в обстановці вкрай політизованих дебатів щодо національних цінностей та ідентичностей неминуче зможе отримати підтримку лише з боку тих, хто зможе повернути ці пропозиції на свою користь. Зацікавлення конфліктуючих сторін у таких дослідженнях значною мірою залежить від того, як вони зможуть використати їхні результати в полемічних та інших цілях. Якщо їм не вдасться отримати для себе подібної користі, можна очікувати з їх боку негативної реакції. З цієї та інших причин будь-яке дослідження перспектив федералізації політичних відносин між національними громадами має проводитися з великою методологічною стриманістю. Безумовно вірно, що будь-який внесок у публічні дебати про майбутнє нації, включаючи і зроблений іноземцем, теоретично слід вітати та обговорювати. З цієї точки зору можна лише шкодувати, що спроба швейцарця включитися у внутрішньобельгійську дискусію продержавне будівництво викликала таку емоційну реакцію. Однак так само вірно і те, що іноземний спостерігач, найімовірніше, зможе лише спроектувати своє власне ідеалізоване бачення міжетнічних відносин на ситуацію конкретного конфлікту і тому піддасться обґрунтованій критиці за те, що не зміг зрозуміти його культурної матриці. Особи, які представляють третю сторону, за визначенням мають недостатній багаж знань, щоб вирішити проблему того, як інші сторони мають 2 L e S o i r Aug. 7
9 ретних переговорів між Армерією та Азербайджаном, логіка цієї пропозиції все ще не сприймається громадською думкою обох країн як обґрунтована. Дискусія про федеральну або якусь альтернативну систему поділу влади між фахівцями, які представляють сам конфліктний регіон, набагато краща за будь-які пропозиції, що прийшли ззовні. У ході конфліктів у Нагірному Карабаху, Південній Осетії, Абхазії та Чечні були підписані угоди про припинення вогню, за якими пішли політичні переговори. Теоретично це мало б дати можливість проведення дискусій серед громадськості регіону щодо легітимності та здійсненності альтернативних моделей спільної державності, проте на практиці цю можливість було втрачено. Існує безліч причин, чому на Кавказі не йдуть поглиблені дискусії щодо федеративних альтернатив державності. Ті з них, пов'язані зі специфічними особливостями цих конфліктів, будуть досліджені нижче. Деякі з цих причин мають більш загальну природу, обумовлені загальною позицією урядів регіону і роллю інтелектуалів. Першу причину відсутності публічних дискусій з вищеназваних питань слід шукати на тому рівні, де приймаються політичнірішення. Політичні керівники і партії не мають чітко сформульованих точок зору щодо того, яких цілей слід досягати в ході мирного врегулювання 7. Ті, хто висловлює свою думку щодо концепцій федерального устрою, роблять це вкрай туманними висловлюваннями. Формули, що використовуються для опису тих чи інших рішень, найчастіше стиснуті до кількох слів, таких, як «загальна держава», або виражені в одному реченні, як, наприклад, «надамо їм максимальний рівень автономії». Проекти, підготовлені під час переговорів, не перевищують за розмірами кількох сторінок; внаслідок цього письмові документи щодо досягнення часткових угод залишаються неясними. Не робиться жодної спроби конкретизувати те, яким чином функціонуватимуть інститути федеративної держави, або те, які будуть наслідки для цього федеративного проекту тих чи інших політичних переваг. Вражає, що жодна з моделей федеративного устрою, що обговорювалися, не аналізувалася виходячи з обліку можливого конфлікту владних повноважень. Політичні керівники різних країн Південного Кавказу не заохочують публічних дискусій щодо альтернативних варіантів федеративного устрою. Їх побоювання, що такі диски можуть порушити політичну стабільність і, зокрема, підірвати їхні власні позиції, судячи з усього, виявляються сильнішими за позитивні очікування того, що подібні дискусії сприятимуть мирному врегулюванню і консолідують їх позиції в довгостроковому плані. Така відсутність публічних дискусій щодо конституційної федеративної реформи контрастує з декларованим прагненням лідерів Грузії, Азербайджану та Вірменії та невизнаних держав знайти політичне вирішення конфліктів, що відбуваються між ними. Усуперечках про інституційні засоби вирішення збройних конфліктів кавказька інтелігенція переважно зберігала мовчання. Це контрастує з її поведінкою в період, коли інтелектуали виявляли виняткову активність напередодні війни, мобілізуючи громадську думку в ім'я відновлення історичних і моральних прав своїх націй. Неабиякою мірою війни підживлювалися уявленнями інтелектуалів про національну емансипацію. Коли ж було досягнуто згоди про припинення вогню, лише меншість інтелігенції змогла запропонувати хоч щось у ході дебатів про мирне врегулювання з використанням нових форм міжетнічного співіснування. Політична маргіналізація інтелігенції 7 Про Вірменію див.: Libaridian G. Політика Statehood: Armenian Political Thinking since Independence. Cambridge Mass.: Blue Crane Books, P
13 за, який має представницький орган, чи це асамблея, конгрес, парламент чи рада. Члени цього загального інституту не обираються прямим народним голосуванням, але делегуються та отримують інструкції від держав-членів. Їх можна порівняти із дипломатичними представниками, які захищають інтереси суверенних держав. Історичними прикладами є стара Швейцарська Конфедерація, що існувала в рр., Сполучені провінції Нідерландів у пр. У ХХ ст. мали місце деякі спроби створити конфедерації, що закінчилися невдачею. Відсутність позитивного досвіду створення конфедерацій є одним із основних аргументів, що висуваються проти тих, хто на Кавказі висловлюється на користь такого типу державного устрою. Федерація-союз, асоційована держава та вільна асоційована держава Федерація-союз (federacy) є політичним устроєм, в рамках якого мала одиниця входить до складу великої одиницітаким чином, що вона зберігає самоврядування, не маючи при цьому будь-якої політичної ролі в уряді великої одиниці. Відносини між двома цими одиницями можуть бути припинені лише на основі взаємної угоди на відміну від того, що має місце у випадку з так званою «вільною асоційованою державою», в якій ці відносини можуть бути розірвані одностороннім рішенням однієї чи обох одиниць відповідно до заздалегідь передбаченою в конституючому договорі процедурою. У ситуації чеченського конфлікту тип відносин «федерація союз» було також визначено як «асоційовану державу». Що стосується Пуерто-Рико він визначається як «співдружність». У протиріччя принципу так званої вільної асоціації відносини Пуерто-Ріко та США не ґрунтуються на міжнародному праві, але визначаються в рамках федеральної конституційної системи Сполучених Штатів. Пуерто-Ріко не може в односторонньому порядку змінити свій статус 14. З погляду сепаратистських рухів вільно асоційована держава є привабливою моделлю. Наприклад, абхазьке керівництво позитивно оцінило статус Республіки Маршаллові Острови, суверенітет якої міжнародно визнаний, причому вона стала членом ООН. Республіка ця має особливі відносини зі США, які забезпечують її оборону (використовуючи Маршаллові острови для проведення своїх військових операцій) та надають їй суттєву економічну допомогу 15. По-друге, можна провести більш точний аналіз змістовної сторони теорій федеративного устрою. Йдеться про більш точне визначення змісту концепцій, принципів і цінностей, що стосуються цього питання, таких, як концепція суверенітету, принципи самовизначення або рівності між націями. І звичайно, слід аналізувати сформовані на місцяхфедералістські уявлення, розглядаючи їх як продукт специфічної політичної культури, у контексті якої етнічність політизується та «секуритизується» (сенс цих термінів буде розкритий нижче). Такий аналіз може бути корисним для розуміння розглянутих проблем та оцінки того, наскільки теоретично здійсненні у запропонованій ситуації компромісні рішення, що спираються на федеративну основу. По-третє, можна обговорити в дусі порівняльних досліджень з федералізму деякі з багатьох питань, які обговорюються на переговорах. У кавказькому контексті особливу важливість має існуючий досвід персонального федералізму та поділу владних повноважень. 14 З м.: Ambassador Fred M. Zeder II. Подовжена безпосередня Association як Форма індивідуальної і політичної незалежності в випадку деколонізації Puerto Rico: Remarks before House Committee on Resources on March 19, 1997 // Puerto Rico Statehood Web Site 15 Див: US Department of the Interior Office of Insular Affairs. A Report on the State of the Islands // У своєму описі різних типів федеративного устрою Р. Уоттс називає «вільно асоційовані держави» «асоційованими державами» (Watts R. L. Op. cit. P. 8). 13