Як боротися з кілерами держзамовлення
Можливості боротьби з "кілерами держзамовлення", які вишукують помилки та шантажують чиновників, обговорили глави УФАС, ГУ МВС та комітети Смольного на круглому столі "ДП".
Держзакупівлі завжди були клубком проблем та протиріч. Чинний сьогодні федеральний закон № 44-ФЗ "Про контрактну систему" містить низку вразливих місць, які роблять учасників процедури легким видобутком для так званих вбивць торгів. Ні поліція, ні ФАС, ні замовники нічого вдіяти з цим сьогодні не можуть: все за законом. "ДП" з ініціативи Санкт-Петербурзької центральної колегії адвокатів спільно з УФАС по Петербургу зібрав усі зацікавлені сторони на тематичній конференції, щоб обговорити проблеми держзакупівель.
Центр громадського контролю у 2015 році скасував держзакупівлі на суму 78,8 млн рублів
Вадим Володимиров, керівник УФАС України по Петербургу:
У 2015 р. десь третину скарг визнано обґрунтованою. Але звертаю увагу колег: навіть за необґрунтованої скарги торги можуть бути, висловлюючись на професійному сленгу, знесені, тому що кожна скарга є підставою для проведення позапланової перевірки процедури, що оскаржується, і найчастіше ми знаходимо інші підстави для скасування торгів або зміни документації.
Навіщо ми сьогодні завели про це мова? Зазвичай ФАС критикує держзамовників, ми завжди із задоволенням критикуємо комітет держзамовлення та федеральних замовників.
Смольний не допустить до держзамовлення компанії у передбанкрутному стані
Про те, що такий ринок існує, говорять цифри за відкликаними скаргами: 2013 р. — 140, 2014-го — 456, за 11 місяців 2015-го — 328. Бачите? Об'єм великий. За скаргою на день, включаючи вихідні. Це означає, що система діє. Добре підготовлені, правильно написаніскарги, які бери і в розв'язання переноси, відгукуються. Значить, люди про щось домовилися.
Були пропозиції: кожну скаргу обкладати митом. Або фіксованою, 2 тис. рублів, або радикально - у відсотках від максимальної ціни контракту. Хочеш поскаржитися на мільярдні торги — мабуть, мільйончик до Ощадбанку. Чи не минуло. Якось треба по-іншому.
Станіслав Мельник, заступник директора Санкт-Петербурзької центральної колегії адвокатів:
Багато колег говорять про адвокатську монополію на представництво в суді як про факт, що відбувся. Тим часом, на наш погляд, було б дуже бажаним розповсюдження адвокатської монополії та на представництво в антимонопольній службі, хоч би як смішно це звучало. Поки що це виглядає фантастично і вимагає опрацювання. Але, якщо це станеться, якість адміністративного провадження істотно зміниться на краще. Піде, наприклад, такий вид зловживань, як професійне рейдерство. Сутяжництво в держзакупівлях зникне як явище, адже його корінь — у нічим не обмеженому праві будь-якого громадянина та юрособи оскаржити будь-які торги.
Зловживання правом не карається, тому ніхто ще жодного разу не спробував довести його. Якщо ж у зловживанні правом буде викрито адвоката, який представляє інтереси скаржника у ФАС, він може бути позбавлений статусу адвоката, а разом з цим і права представництва. Це серйозний стримуючий фактор.
Але сутяжники – це одна сторона проблеми. Є й зворотна: низька ефективність самої скарги як інструменту боротьби з порушеннями на держзакупівлях. Звичайна ситуація: компанія оскаржить підсумки торгів, вважаючи, що запропонувала найкращі умови, з її доводами погоджується ФАС та наказує держзамовнику усунути порушення. Але замовник оскаржить припис у суді та якзабезпечувальних заходів просить суд призупинити дію розпорядження.
Суд накладає таке забезпечення, фірма — переможець торгів, не чекаючи на отримання ухвали, починає освоєння коштів. І згодом, коли позивач виграє суд, довівши реальність порушень при закупівлі, виявляється, що половину грошей уже витрачено. І суд залишає все як є, констатуючи, що міняти вже пізно. А потім з'ясовується, що дорогу не збудовано, підрядник зник. І ми спостерігаємо довгобуди, де як рукавички у молодої кокетки змінюються підрядники у замовника.
Олексій Діамантів, начальник управління економічної безпеки та протидії корупції ГУ МВС України по Санкт-Петербургу та ЛВ:
Загальна кількість виявлених цього року злочинів, пов'язаних із бюджетом, — близько 400. З них у рамках держзамовлення — близько 40. Закінчено провадженням 170, до суду направлено 146 кримінальних справ. Чи багато це чи мало? Подивимося з іншого боку. Загалом у Петербурзі протягом року проведено до 200 тис. торгів; 4 тис. скарг до УФАС – це 2–5%. Говорячи про це зло, ми розуміємо, що 95–97% закупівель полягає у тиші та злагоді та нікого не турбує. Сигналів — ні від учасників торгів, ні від замовників про те, що до них приходять невстановлені особи і пропонують за винагороду врегулювати питання відсутності скарг на торги, — немає. У рамках оперативно-розшукової діяльності ми виявляємо такі випадки. Їх цього року виявлено дві, порушено кримінальні справи за ст. 290 КК. У зв'язку з латентністю цього виду злочинів, тобто зацікавленістю обох сторін у результаті, правоохоронні органи ні від замовника, ні від підрядних організацій заяв не надходить. І найчастіше підрозділам ЕБіПК доводиться проводити перевірки щодо вже виконаних контрактів.
Від конкурсудо виконаних робіт - термін величезний, доводиться залучати фахівців різного профілю для проведення досліджень та експертиз, опитувати всі підрядні та субпідрядні організації, яких на великі держконтракти залучається велика кількість. При цьому найчастіше до кримінальної відповідальності притягуються технічний нагляд та спеціалісти, які відповідають за приймання робіт. Саме на цих етапах має бути жорсткий контроль держустанов, проте цього не відбувається.
На ринку з'явилися фірми, які надають юридичні послуги у сфері держзакупівель. Вони залучають кваліфікованих фахівців у різних галузях, щоб виявляти помилки та недоліки держорганів під час складання техзавдання. З точки зору кримінального права діяльність цих осіб за відсутності здирництва, корупції не можна віднести до кримінальних дій.
Володимир Катенєв, президент Санкт-Петербурзької торгово-промислової палати:
Ми, як представники бізнесу, намагаємося донести до влади, що головна проблема — це доступ бізнесу до інформації про торги. Ми просили план закупівлі у міста. І нам дали талмуд у кілька сотень сторінок, де убористим шрифтом убито все, що планується купувати цього року. Але ми не бачимо, хто закуповує, коли, які параметри закупівлі. Викладайте план закупівель заздалегідь в Інтернет - з якісним пошуковцем.
Якщо всі технічні завдання, заплановані на рік уперед, заздалегідь викладатимуться у відкритий доступ і буде організовано канал зворотного зв'язку від ринку, то будь-яка закупівля виправлятиметься на етапі планування. Усі незаконні пункти техзавдань, які обмежують здорову конкуренцію, оспорюватимуться та виправлятимуться до проведення торгів. І не буде жодних помилок.
Однак поки що наш заклик залишається непочутим.
ВіталійБахвалов, заступник голови комітету державного фінансового контролю Петербурга:
Усі добре знають ФАС, але мало хто стикався з роботою нашого комітету. А тим часом наш функціонал поєднує повноваження частково і Росфіннагляду, і ФАС. Ми стежимо за контрактом на етапі планування, на етапі укладання, на етапі виконання.
І ось мало хто знає, що скаржитися на порушення, допущені під час торгів, можна не лише у ФАС. Можна скаржитися і нам. Ми із задоволенням розвантажимо антимонопольну службу. Тому що кількість скарг у нас не порівняти: на тиждень близько 10 скарг, тобто у рази менше. Основна ж проблема у держзамовленні, на мій погляд, — це сам 44-й закон. Увечері лягаєш спати, думаючи, що ти все знаєш, а вранці встав — щось нове з'являється, як метеорит на голову.
Ще ми зіткнулися з тим, що у замовників Петербурга свій підхід до визначення переможця, допуску до торгів. Цих підходів різних – не два, не три, їх п'ять-шість – не менше. Тому ми вирішили цю ситуацію виправляти. І ми щоп'ятниці збираємо по п'ять-шість замовників та проводимо з ними методичні круглі столи. І, на подив у деяких замовників, підхід виявився цікавим і навіть правильнішим.
Олег Дорохін, керівник територіального управління Росфіннагляду по Петербургу:
Я б наголосив на такій проблемі, як завищення початкової ціни контракту. Це призводить не так до зриву держзамовлення, як до зайвих, невиправданих витрат бюджетних коштів. У зв'язку з цим актуальний — і цілком, як показує практика, дієвий — такий правовий механізм, як відшкодування збитків, які завдають бюджету. У нас, зокрема, нещодавно було виявлено такий випадок, і держзамовник добровільно погодився компенсувати збитки, уклавши з виконавцем замовленнядодаткова угода, що знижує вартість контракту на 16 млн рублів.
Дмитро Ренєв, начальник управління методологічного супроводу комітету із держзамовлення Петербурга:
Замовників тут представляю практично один. І ми, як я бачу, плавно перейшли від обговорення недобросовісних постачальників до недобросовісних замовників, які так погано складають конкурсну документацію. "А якщо вони складуть грамотно, то торги знести не можна буде!" Це помилка. Цвяхом 44-го закону мала стати ст. 38, у якій йдеться про контрактну службу.
Цвяхом вона не стала з цілого ряду причин. Зокрема, тому, що замовників у Петербурзі 3054. З них більше половини – як ви вважаєте, хто? Дитячі садки. Давайте поаплодуємо професіоналізму замовників. Бо хто там робить техзавдання? Молодші вихователі. Іноді завідувачі. Решта теж не набагато краща: школи, поліклініки, заклади культури — при цьому я не беру підвідомчі комітету з культури театри, музеї тощо. Органів виконавчої влади в місті — 60 штук із усіх цих 3054. Це раз.
Випустив комітет із держзамовлення регулятор, випустив типову документацію — її сам я роблю і курирую. Начебто бери цю типову документацію, заповнюй порожні місця, і все в тебе буде гаразд. А якщо щось буде не в порядку і нас поправить контролюючий орган, ми дуже швидко внесемо зміни. І будь ласка: користуйся зовсім без страху. На жаль, це негаразд. Тому що цвяхом закону стала ст. 33 - опис об'єкта закупівель. До 90% скарг до УФАС визнаються обґрунтованими у зв'язку з порушенням цієї статті. Перша фраза першого пункту першої частини цієї статті звучить так: "Опис об'єкта закупівлі має мати об'єктивний характер". Крапка. Це найпростіша фраза зі всієї величезної статті. Бувайбитви у судовій практиці йдуть за цією першою фразою. Частин у ст. 33 ще багато. Нам багато належить ще цікавого. Так ось, що таке об'єктивне та суб'єктивне, все вирішують на підставі особистого досвіду, здорового глузду, розуміння правильності опису. Вирішити, що таке об'єктивне та суб'єктивне, замовник самостійно не в змозі. А комітет із держзамовлення не в змозі проконсультувати всіх. Якщо об'єкт закупівлі простий і стандартний, ще куди не йшло, можна ще вкластися у рамки ст. 33. Якщо ж об'єкт більш-менш складний — а таких більшість, коли справа стосується великих сум: дорожні, будівельні роботи тощо — техзавдання стає величезним, і знайти в ньому надлишкові вимоги стає дуже легко. Тому несміливо скажемо, що 44-й закон недостатньо якісний. Є просте правило: що складніше замок, то більше способів його відкрити. І найправильніший шлях — дати в руки замовникам простий і виразний інструмент на вибір сумлінного постачальника.