Квазідержавні органи

влади

Квазідержавні органи

«Роздача» державних повноважень — одне із гасел світових адміністративних реформ. Цей процес отримав назву дерегулювання. Сучасна держава як інститут зазнає кардинальних змін. «Мода» на адміністративні реформи насправді має глибинні причини, що пояснюють зміну концепції держави, що перетворюється з монопольного управлінця на відповідальний перед суспільством суб'єкт, який ділить із ним публічну владу. Причому таке делегування влади відбувається у формі не просто контролю суспільства за державою, що тією чи іншою мірою існувала завжди, а справжнього розподілу владних повноважень. Ця політика отримала назву «приватизації» держави (адаптація до державного управління організаційних форм, запозичених із приватного бізнесу, та передача державних функцій приватному сектору).

Разом із повноваженнями держава розподіляє і відповідальність за виконання регулюючих функцій, яку несуть нові суб'єкти регулювання, статус яких змішаний, оскільки вони не є органами влади, а й суб'єктами приватного права також. У Франції ці нові суб'єкти називають незалежними адміністративними органами (autorites administratives independantes), США та Великобританії — агентствами (agencies, «quangos»). У ряді розвинених країн політика «приватизації» держави досягла вже тієї стадії, коли саморегулівні організації, що отримали публічні функції, перетворюються на квазідержавні органи.

Багато хто з «кванго» було створено для виконання чітко визначених функцій. Наприклад, у ході передачі функцій місцевих управлінь з освіти центральним органам, які відповідають за фінансування освітніх послуг,На місцевому рівні були створені спеціальні корпорації, що займаються проблемами управління та розвитку шкіл, коледжів та університетів, які отримують на свій розвиток від центрального уряду гранти. Вони ставляться до «невизнаним» громадським органам, але інкорпоровані до державної системи громадських послуг і виконують державні функції. «Невизнаними» більшість цих організацій є через те, що за своїм статусом вони являють собою або компанії, створені на основі власного статуту і які не підпадають під дію Закону про компанії, або приватні компанії з обмеженою відповідальністю.

Інша група «кванго» — виконавчі неміністерські державні органи, поява яких, як і агентств, що діють на контрактній основі та за дорученням міністерств, була стимульована структурними перетвореннями державного сектору. Фактично, ці неміністерські державні органи покладено виконавчі функції уряду, які діяльність повністю фінансується з державного бюджету. Вони діють здебільшого на національному рівні.

Незважаючи на всі старання, у середині 90-х років. XX ст. діяльність багатьох «кванго» та урядових агентств викликала активну критику не лише з боку громадськості (відсутність зв'язку з місцевими виборними органами, пряма залежність від міністерств), а й з боку Комітету з державної звітності, Національної рахункової палати, Ревізійної комісії та Комітету зі стандартів у державну сферу.

У законодавстві Франції незалежні адміністративні органи з'явилися у 1978 р. Вони створюються (зазвичай законом) у сферах, «чутливих» для прав громадян, — боротьба проти бюрократії, регулювання ринкової економіки з метою захисту громадян, інформація такомунікації. Тому вони мають подвійну роль — представлення інтересів як громадян, і публічної влади. До цих органів належать банківська комісія, рада з конкуренції, комісія з біржових операцій, комісія з податкових порушень, комісія з безпеки споживачів, Вища рада агентства Франс-Прес, комісія з доступу до адміністративних документів, комісія з контролю за страхуванням, комісія фінансової транспарентності політичної життя та ін.

У цих органів можуть бути нормативні повноваження (видання загальних норм або консультування) та контрольні повноваження (припинення порушень, іноді право адміністративної репресії). Вони ніколи не відповідають самі за регулювання свого сектора, але поділяють цю функцію з урядом та судом. Важливо, що всі незалежні органи адміністративної влади представляють доповідь про свою діяльність, часто публічну 2 див.: Guedon M.-J. Les autorites administratives independantes. Paris, LGDJ, coll. Systemes. 1991. P. 16-88. .

Конституційна Рада Франції виробила такі принципи щодо незалежних адміністративних органів:

Слово «незалежний» у назві цих суб'єктів викликає найбільше суперечок. Справа в тому, що справжня незалежність від держави можлива лише в добровільно створюваних СРО; якщо ж йдеться про агентства, які отримали публічні функції, вони не можуть бути незалежними, і часто навіть у фінансовому плані. У цьому сенсі можна розрізняти американську та європейську моделі.

У зв'язку з тим, що незалежні органи влади схильні також швидко «обростати» недоліками державного управління (такими як тяганина, корупція), в Європі пропонується ширше використовувати різноманітний демократичний контроль за використанням бюджету незалежними адміністративними органами.влади, і навіть парламентський контроль. Але головним залишається судовий контроль (наприклад, у Франції адміністративні суди контролюють діяльність незалежних органів адміністративної влади).

Таким чином, Конституційний Суд включив СРО до кола суб'єктів, які виконують публічні функції, та окремо наголосив, що «Конституція України не забороняє державі передавати повноваження виконавчих органів влади недержавним організаціям, які беруть участь у виконанні окремих функцій публічної влади. За змістом її статей 78 (частини 2 та 3) та 132 (частина 2), така передача можлива за умови, що це не суперечить Конституції України та федеральним законам». Закон про СРО не встановлює безпосередньо можливість передачі громадських функцій СРО.

Таким чином, не можна вважати, що ідея передачі публічних функцій СРО адекватно відображена у нашому законодавстві. СРО «допомагають» державному управлінню, але з того боку влади. Їхній публічно-правовий статус майже ніяк не позначений, а тому завдання адміністративної реформи щодо «втягування» СРО в оновлене державне управління не вирішено. Така недовіра держави до СРО цілком логічно випливає з їхнього цивільно-правового статусу — надто вже приватні ці суб'єкти, надто велика спокуса реалізації ними власних комерційних інтересів. А агентства, нагадаємо, дуже близькі до держави і суб'єкти публічного права. Тому в нинішній українській правовій системі найближчі за своїм нормативним статусом до незалежних агенцій державні корпорації.

З іншого боку, у системі СРО утворюються «мега-СРО», статус яких у значною мірою публічно-правової, отже, наближений до «кванго». Так, регулювання оціночної діяльності здійснюється Національною радою з оціночної діяльностідіяльності щодо розробки федеральних стандартів оцінки. Він створюється з метою забезпечення громадських інтересів, формування єдиних підходів до здійснення оціночної діяльності, вироблення єдиної позиції оцінювачів з питань регулювання їх діяльності, координації діяльності саморегулівних організацій оцінювачів, а також для взаємодії саморегулівних організацій оцінювачів з федеральними органами державної влади, органами державної влади суб'єктів Укаїни, органами місцевого самоврядування та споживачами послуг у галузі оціночної діяльності.

Національна рада з оціночної діяльності 4 Див: http://www.ncva.ru/. - некомерційна організація, членами якої є більш ніж 50% СРО оцінювачів, включених до державного реєстру СРО оцінювачів, які об'єднують більш ніж 50% усіх оцінювачів. До складу ради обрано представників професійного оцінного співтовариства, науки, найбільших об'єднань споживачів: РСПП, ТИП РФ, АРБ, Державної Думи РФ, Мінекономрозвитку України, Федерального агентства з управління державним майном та Департаменту майна м. Москви.

Стаття 16 Федерального закону «Про аудиторську діяльність» передбачає створення Ради з аудиторської діяльності, до складу якої входять:

  1. 10 представників користувачів бухгалтерської (фінансової) звітності. Представники користувачів бухгалтерської (фінансової) звітності підлягають ротації один раз на три роки не менш як на 25% їх загальної кількості;
  2. два представники уповноваженого федерального органу;
  3. по одному представнику від федерального органу виконавчої влади, що здійснює функції з вироблення державної політики та нормативно-правового регулювання у сфері розвитку підприємницької діяльностідіяльності, від федерального органу виконавчої, що здійснює функції щодо прийняття нормативних правових актів, контролю та нагляду у сфері фінансових ринків, а також від Центрального банку України;
  4. два представники від саморегулівних організацій аудиторів, кандидатури яких висуваються разом усіма саморегулівними організаціями аудиторів. Представники саморегулівних організацій аудиторів підлягають ротації раз на рік.