Наскільки легітимними є референдуми про незалежність Інститут сучасної України

Останні статті

Наскільки легітимними є референдуми про незалежність?

Референдуми про приєднання Криму до України та створення Донецької та Луганської «народних республік» гостро ставлять питання про легітимність подібних сепаратистських волевиявлень народу. Фахівець у галузі конституційного права, викладач Вищої школи економіки Юліана Демешєва розкриває сенс поняття «референдум» та пояснює, які референдуми можна вважати легітимними.

Референдум є однією з найбільш традиційних та поширених форм безпосередньої демократії і полягає у прямому вираженні волі громадян з певного питання. При цьому варто зауважити, що конституційне право не виокремлює референдум про незалежність як окреме поняття. Найбільш близьким за значенням є такий різновид референдуму, як плебісцит – опитування населення про політичну долю території, де воно проживає [1].

Залежно від питань, що виносяться на обговорення, прийнято виділяти такі види референдумів:

конституційні - проводяться за проектом конституції або щодо прийняття поправок до конституції;
законодавчі - проводяться за проектами законів, якщо конституційна система держави дозволяє непарламентський спосіб ухвалення законодавчих актів;
з міжнародно-правових питань – проводяться для з'ясування волі виборців під час вирішення важливих міжнародних питань;
адміністративні – ними виносяться питання управлінського характеру, наприклад зміни адміністративно-територіального поділу чи меж суб'єктів федерації.

У особливу групу зазвичай виділяють консультативні референдуми, що дозволяють гнучкіше сформулювати питання, дати дещоваріантів відповідей. Як правило, вони використовуються в тих випадках, коли для винесення спеціальних та значущих рішень необхідно схвалення ширшого кола людей, ніж депутатів парламенту [2].

Референдуми про незалежність в окремий вид не виділяються, вони можуть бути включені в одну з перелічених вище груп залежно від конституційного права тієї чи іншої країни. Наприклад, якщо реалізація рішення з питань державного суверенітету, державної цілісності чи зміни форми державного устрою, прийнятого на референдумі, потребує обов'язкової зміни конституції чи прийняття нової конституції цієї держави, такий референдум буде конституційним. Якщо ж перегляд конституції не вимагається, референдум про незалежність може належати до адміністративних .

Незважаючи на те, що референдум є формою безпосередньої демократії та прямого волевиявлення громадян, його відсутність у конституційній системі країни не є ознакою обмеження політичних прав громадян та загрозою демократичному режиму. Так, у 2012 році Венеціанська комісія, консультативний орган з конституційного права, створений при Раді Європи, розглянула запит Бельгії про обов'язковість референдуму при перегляді конституції і прийшла до висновку, що суто парламентська процедура конституційного перегляду – за умови, що рішення приймається кваліфікованими. , – й у конституцій європейських країн. (Аналогічні вимоги містяться в п. 2 статті 79 Основного закону Німеччини, ст. 89 Конституції Франції, ст. 138 Конституції Італії, ст. 167 Конституції Іспанії та п. 2 статті 44 Конституції Австрії.) Більш жорсткий порядок прийняття конституційних поправок, розгляд даногопитання на референдумі не є загальним правилом і не може розглядатися як європейський стандарт.

Настільки ж показовим був приклад процедури ратифікації Конституції Європейського Союзу. Незважаючи на загальний порядок винесення цього питання на національні референдуми, низка країн вирішувала питання ратифікації виключно в рамках парламентської процедури, без залучення населення, оскільки референдум не був передбачений національним конституційним правом (Німеччина, Фінляндія, Бельгія, Кіпр та ін.).

Залежно від того, реальна чи фіктивна конституція, що діє в країні, референдуми про незалежність, а точніше, референдуми, які мають на меті відокремити частину території країни до самостійної держави, проводяться з ініціативи регіональних органів влади чи населення. І тут незмінно виникає питання про легітимність подібних референдумів та правомірність їх наслідків.

У яких випадках форма безпосереднього волевиявлення народу залишатиметься у правовому полі? Щоб референдум був легітимним, необхідно дотримання двох основних умов: він має бути конституційним і законним.

Конституційність референдуму означає, що можливість його проведення передбачена конституційною системою країни, ініціатива проведення референдуму виходить від зазначеної в основному законі особи або органу, а рішення про її проведення та питання, що виносяться на всенародне обговорення, не суперечать конституційним принципам та нормам конституції держави.

Українська Конституція визнає референдуми народним волевиявленням. Проте це означає автоматичну конституційність будь-якого референдуму. Зокрема, питання про відокремлення частини території країни не може бути предметом місцевого референдуму.Стаття 73 Конституції України прямо передбачає, що питання щодо зміни території України вирішуються виключно всеукраїнським референдумом.

Заборона на місцевий референдум належала і до Автономної Республіки Крим. На думку Венеціанської комісії, згідно з Конституцією України, у Криму був припустимий лише консультативний референдум щодо більш широкої автономії. Комісія наголошує, що обставини не дозволили провести референдум відповідно до європейських демократичних стандартів, які передбачають, що будь-який референдум щодо статусу території має передувати серйозні переговори всіх зацікавлених сторін.

Проблема легітимності референдумів про незалежність тісно пов'язана з поняттями «відділення» та «самовизначення».

Прихильники незалежності певної території, що входить до складу держави, зазвичай аргументують свою позицію конституційним правом на самовизначення. Насправді вони мають на увазі право на відділення. Доповідь Венеціанської комісії «Самовизначення та відділення у конституційному праві» дозволяє розмежувати ці поняття на міжнародно-правовому рівні. Відповідно до цієї доповіді поняття «самовизначення» має розумітися передусім як внутрішнє самовизначення в межах існуючих кордонів, а не зовнішнє самовизначення окремих територій через їхнє відділення, оскільки відділення суперечить конституційному принципу державної цілісності. Винятки із цього правила допустимі, лише якщо це прямо передбачено конституційним правом держави.

Членство країн у міжнародних об'єднаннях – ще один важливий чинник, що впливає легітимність референдумів. Прагнення держав-членів Європейського Союзу розглядати питання відокремлення частини своїх територій у рамкахєвропейських демократичних стандартів призводить до цікавих наслідків.

Дуже показовими з цієї точки зору є моделі з'ясування волі виборчого корпусу з питань здобуття незалежності Шотландії та регіону Венето в Італії.

Однак ці питання виявилися нерозв'язними в односторонньому порядку. Великобританія заборонила Шотландії використовувати свою валюту, а Європейський Союз наголосив на загальнообов'язковості та незмінності порядку прийняття в ЄС нових держав-членів, роз'яснивши, що у разі появи нової країни, що вийшла зі складу однієї з чинних держав-членів, цій країні доведеться подавати нову заявку на вступ. у ЄС. Варто зауважити, що питання втрати членства в Європейському союзі вже виникало, коли обговорювалася можливість поділу Королівства Бельгія на Фландрію та Валлонію. Саме цей аргумент став вирішальним для збереження територіальної цілісності Бельгії.

Варто зауважити, що питання про неможливість переходу членства в Європейському Союзі «у спадок» вже виникало щодо Бельгії, де у 2010 році на дострокових парламентських виборах перемогу здобули фламандські націоналісти, які виступають за поділ королівства на Фландрію та Валлонію. Країна опинилася на межі розпаду і загроза втрати членства в ЄС стала одним із вирішальних факторів збереження територіальної цілісності держави.

Загалом використання різних моделей референдумів, залежно від вимог національного конституційного законодавства, спрямоване на досягнення результату, при якому думка населення щодо державного устрою явно виражена, а легітимність результатів його вираження не ставиться під сумнів.

Джерела:

Мішин А.А. Конституційне (державне) право розвинених країн:Підручник для вишів. М: Статаут. 2013. Стор. 186.
Там же. Стор. 188.