Палата радників як представник інтересів регіонів – шлях до паритету голосів виборців
Японія: двопалатна парламентська система, близька до паритетної
Різні країни, що використовують двопалатну парламентську систему, застосовують різні способи обрання складу та по-різному визначають повноваження кожної палати. Найважливіше завдання під час аналізу устрою двопалатної системи у тому, щоб з'ясувати, як співвідносяться між собою легітимність і повноваження кожної палати.
Якщо склад першої палати визначається шляхом прямих виборів, а другий – у результаті непрямих виборів, наділення більш вагомими повноваженнями першої палати, що має більшу демократичну легітимність, і нерівнозначними повноваженнями другої є цілком резонним. Наприклад, мови у Франції повноваження Сенату Франції, обираного шляхом непрямих виборів, поступаються повноваженням першої (нижньої) палати – Національних зборів Франції, обирається шляхом прямого волевиявлення виборців. Непрямий характер виборів знижує демократичну легітимність другої палати, тому виконує особливі, спеціальні функції. Якщо ж незалежна позиція, що демонструється другою палатою, призводить до протистояння палат, нижній палаті, що обирається шляхом прямого голосування, гарантовано перевагу повноважень.
З іншого боку, при федеральному устрої держави, подібному до американського, верхній палаті відводиться роль представницького органу, що формується з осіб, делегованих одиницями, що формують федерацію, – штатами, префектурами тощо. У цьому випадку за верхньою палатою визнаються сильні повноваження, які цілком виправдані принципами федерального устрою. Це дозволяє вважати цілком обґрунтованими (легітимними) сильні повноваження верхньої палати парламенту у державіфедерального устрою.
У Парламент Японії, що складається з Палати представників та Палати радників, депутати обох палат обираються шляхом прямого волевиявлення виборців. У зв'язку з цим виникає питання: а чим обумовлено існування двох палат, обидві з яких формуються прямим голосуванням? Він постійно звучить з того часу, як у 1946 році почалися обговорення первинного проекту нинішнього основного закону країни. Ще одна проблема, що виникає у зв'язку із двопалатною системою, встановленою чинною Конституцією Японії, полягає у сильних повноваженнях другої палати – Палати радників. Пояснити, чому в унітарній державі є дві палати з практично однаковими повноваженнями – завдання нелегке. Насамперед, давайте поміркуємо з погляду другої проблеми.
Система, що ускладнює досягнення консенсусу під час протистояння палат
Хоча Конституція не встановлює як однозначний принцип формування складу прямим голосуванням, обидві палати Парламенту Японії обираються шляхом прямого волевиявлення виборців. За практично рівного рівня повноважень виникає необхідність забезпечити однакову демократичну легітимність обох палат. А за рівного демократичного базису, на який спираються обидві палати, володіння практично рівними повноваженнями є цілком природним. Але за практично однакових повноважень обох палат, варто між ними виникнути протистоянню, вкрай утруднено формування консенсусу. Починаючи з 1990-х років Японія постійно стикається з ситуацією «зіпсованого парламенту», подібно до Сполучених Штатів Америки з їхньою проблемою протистояння уряду та конгресу.
Конституція Японії однозначно наділяє Палату представників вищими повноваженнями у питанняхзатвердження кандидатури прем'єр-міністра, затвердження бюджету та ратифікації міжнародних угод. Більше того, завдяки наявності в Конституції статті 59 перевага при ухваленні законопроектів також належить Палаті представників. Якщо Палата радників відкидає затверджений Палатою представників законопроект, Палата представників може подолати вето Палати радників, повторно проголосувавши за законопроект кваліфікованою більшістю у дві третини голосів. До 1980-х років вважалося, що Конституція Японії встановлює двопалатну систему з нерівними повноваженнями палат, за якої сильніша позиція належить Палаті представників.
Але насправді завдання забезпечення двох третин депутатських мандатів виявляється вкрай важкоздійсненним для будь-якої політичної партії. А якщо політична партія, якій належить більше половини голосів у Палаті представників, не має такої ж більшості в Палаті радників, у останньої фактично виникає право вето, непереборного шляхом застосування процедури, яку передбачає Стаття 59.
Коаліційна влада як породження «зіпсованого» парламенту
Крім фактичного наділення Палати радників правом вето на рішення щодо законопроектів, така ситуація призводить і до набуття Палатою радників впливу, який неможливо ігнорувати, і в інших областях, де за законом верховенство гарантовано Палаті представників. Відповідно до Конституції, існування та робота кабінету міністрів залежать від діяльності Палати представників, якій гарантовано право затверджувати кандидатуру прем'єр-міністра. Механізм винесення вотуму недовіри уряду, як і розпуск законодавчого органу рішенням уряду, стосується виключно Палати представників.
Але разом з тим, якщо кабінет міністрів, підтриманий більшістю в Палаті представників, не забезпечив на свою підтримку більше половини мандатів у Палаті радників, остання отримує можливість відхиляти важливі законопроекти уряду. Палата радників не має права ставити питання про недовіру уряду, але завдяки можливості користуватися своїм правом відхиляти законопроекти вона набуває можливості загрожувати самому існуванню уряду.
Аналогічним чином і з прийняттям бюджету. Конституція закріплює верховенство Палати представників під час винесення резолюцій щодо бюджету. Але якщо Палата радників не дає згоди, необхідної для того, щоб проект бюджету своєчасно набув чинності, це стає прямою і дуже серйозною проблемою для кабінету міністрів.
За такого влаштування парламенту забезпечення більшості голосів в обох палатах набуває виняткової важливості. Якщо політична партія не отримує одноосібної більшості в обох палатах, це робить для неї практично неминучим пошук партнерів для формування коаліційного уряду. Конституція підтверджує сильні повноваження Палати представників. І коли Палата представників починає виявляти сильну незалежність, формування консенсусу між двома палатами стає складним завданням. З того часу, як у 1990-х роках чітко виявилася «зіпсованість» японського парламенту при протистоянні палат, у країні триває період формування коаліційних урядів. Тим часом, від наділеної сильними повноваженнями Палати радників очікують не так демонстрації незалежності та самостійності, – швидше, їй відводиться роль помірної другої палати, яка забезпечує політику, орієнтовану надосягнення консенсусу.
Про складність легітимізації ролі Палати радників як представника регіонів
Сила повноважень Палати представників впливає і систему виборів її складу. Оскільки Палата радників має значні повноваження, встановлені Конституцією, вона, безумовно, вимагає відповідної демократичної легітимності. Найголовнішим джерелом демократичної легітимності є прямі вибори. Ще однією відправною точкою демократичної легітимності є паритет частки голосу кожного виборця. У світі при обранні першої палати парламенту у Японії, а й у інших країнах, потрібно забезпечувати рівність частки всіх виборчих голосів.
Питання полягає в тому, якою мірою потрібно забезпечувати паритет частки голосів виборців при обранні складу другої палати. Адже якщо обидві палати мають обиратися аналогічним чином шляхом прямих виборів із забезпеченням рівності частки голосів всіх виборців у країні, закономірним чином виникає питання, а навіщо взагалі потрібні дві палати – фактично, подвійний парламент?
У зв'язку з цим напрошується ідея про те, чи не слід відвести другій палаті роль органу, який не просто представляє населення країни, але в якому зібрано представників певних регіонів, а також місцевих громадських організацій, тобто відвести їй роль представниці регіонів. Але заради цієї ролі доводиться жертвувати принципом рівності частки голосу кожного виборця. В американський Сенат депутати обираються шляхом прямого голосування, але кожному штату надано право обирати двох сенаторів незалежно від чисельності населення. Цей механізм тісно пов'язаний із встановленим американською конституцієюпринципом федеративного державного устрою.
Але Японія перестав бути федеративним державою. У ній немає територіальних одиниць, які мають закріплений у Конституції статус, який передбачав би суттєву автономію, подібних до штатів у федеративних державах. Тому виправдати надання Палаті радників функції представниці регіонів у буквальному значенні буде важко. Але в такому разі, можливо, припустимо, нехай і не підтверджуючи безпосередньо її роль як орган, що представляє регіони, послабити дію принципу паритету частки голосів виборців щодо Палати представників, ретельно подбавши про те, щоб у верхній палаті були рівномірно представлені менш населені. регіони?
Природний вердикт щодо необхідності забезпечити рівноправність виборчих голосів
Конституція Японії гарантує Палаті радників більш тривалий (шістрічний) термін повноважень, ніж Палаті представників (чотири роки). Крім того, склад Палати представників оновлюється по черзі наполовину кожні три роки. Загальна кількість депутатських мандатів (242) розділена на дві рівні половини (по 121), і склад палати формується за результатами виборів, у ході яких частина володарів мандатів визначається за принципом пропорційного представництва в масштабах країни, а частина за результатами виборів у 47 префектуральних виборчих округах кожному з яких відведено певну кількість (від одного до п'яти) депутатських мандатів, за принципом одна людина – один голос. Однак великий розкид чисельності населення префектур породжує суттєву розбіжність частки голосів: чисельність населення, яке представляє один депутат від густонаселеного округу по відношенню до малонаселеного, відрізняється взагалом приблизно в п'ять разів, а в максимальному випадку – більш ніж у шість разів.
Дехто заперечує: якщо прагнути рівності частки голосів виборців, буде важко домогтися, щоб у палаті були почуті голоси регіонів з нечисленним населенням. Але і в тих самих регіонах є різні погляди і стикаються різні інтереси. Щедріше надання депутатських мандатів малонаселеним регіонам аж ніяк не означає, що думки та інтереси різних меншин будуть відображені відповідно.
Рішення Верховного суду 2012 року містить вимогу переглянути нинішній механізм формування виборчих округів на основі адміністративно-територіального поділу, щоб скоригувати диспаритет вагомості голосів виборців. Як один із можливих рішень можна запропонувати перехід до системи виборчих округів, що об'єднують території кількох префектур. Введення виборчих округів, що перевищують нинішні за величиною, може полегшити завдання щодо забезпечення представництва кількох політичних партій, дозволивши сподіватися, що у вищому законодавчому органі країни буде краще відображено різноманітність поглядів та інтересів.
Фотографія до заголовка: Будівля Парламенту Японії, офіційна резиденція прем'єр-міністра та будівлі офісів парламентаріїв. Палата радників перебуває у правому крилі будівлі парламенту. Знімок зроблений у травні 2015 року (фотографія надана Jiji Press)