Східне партнерство ЄС геополітика перемагає прагматику
До чого прийшли
З формальної точки зору лідерам країн ЄС є чим побачити успіхи програми «Східне партнерство» за останню пару років. По-перше, повністю завершено всі процедури ратифікації угод про асоціацію з Україною, Молдовою та Грузією. 30 травня голландський парламент ратифікував угоду про асоціацію з Україною, чим допоміг подолати невизначеність, що виникла у «східній політиці» всього Євросоюзу.
По-друге, ЄС та Вірменія погодили текст угоди про всеосяжне партнерство. Цей документ має насамперед важливе політичне значення, будучи, по суті, усіченим варіантом угоди про асоціацію, яку Брюссель та Єреван розробили, але не підписали у зв'язку з рішенням Вірменії вступити до ЄАЕС.
Країни Східного партнерства, особливо Україна та Молдова, намагаються підмінити практичний порядок денний геополітикою. З погляду офіційного Києва та Кишинева, Брюссель явно недостатньо допомагає їм у боротьбі з «українською загрозою», а відсутність серйозного прогресу в реформах має списуватися на складну зовнішньополітичну ситуацію.
Для того щоб гарантувати продовження зовнішньої підтримки, ці країни відродили ГУАМ (за певного сприяння офіційних Тбілісі та Баку), а також пішли на низку дій, що провокують Москву. Так, Київ почав застосовувати економічні заходи тиску на Україну через витіснення з країни низки економічних агентів з українською пропискою, запровадження заходів проти Придністров'я, перекриття комунікацій із Кримом та Донбасом. У свою чергу, Кишинів активно працює над роздмухуванням політико-дипломатичних скандалів у відносинах з Україною.
У зв'язку з цим у ЄС з одного боку, і йогосхідних сусідів з іншого боку, виникають різні трактування того, що має бути на порядку денному насамперед: або активна (гео)політизація Східного партнерства з боку ЄС (з визнанням можливості членства в Союзі хоча б у довгостроковій перспективі), або нарощування зусиль сторони країн-учасниць програми з реалізації внутрішніх реформ – за тих стимулів, які може запропонувати Брюссель.
Брюссельський реалізм
Така постановка питання з боку Євросоюзу зовсім не означає, що інститути ЄС та його країни-члени при розбудові своєї східної політики не приділяють уваги «українському фактору». Так, Брюссель сформував і тепер активно реалізує в країнах-сусідах такий напрямок як стратегічні комунікації, які покликані покращити імідж ЄС, який похитнувся, як стверджується, і через дискредитацію європейської ідеї місцевими урядами, і через ворожу зовнішню пропаганду. Політика Євросоюзу у цій сфері справді стала набагато ефективнішою.
Зокрема, місії ЄС у країнах Східного партнерства спілкуються з місцевою аудиторією вже не просто бюрократичною мовою та мовою абстрактних цифр, а, наприклад, замовляють досить якісні ролики, які показують на прикладі конкретних локальних компаній, що експортують свою продукцію на європейські ринки, успіхи «економічної інтеграції та політичної асоціації» з ЄС.
Окрім цього, Брюссель зробив більш ефективними та інші інструменти своєї східної політики. Декларуючи готовність допомогти країнам-сусідам у складній економічній ситуації, Брюссель консолідував та наростив свої фінансові ресурси, націлені на надання термінової макрофінансової допомоги, підтримку реформ, технічне сприяння розвитку експортних можливостей країн-партнерів. Причому для цього Єврокомісія намагається акумулювати не лише ресурси різних програм ЄС, а й ресурси країн-членів, а також міжнародних фінансових структур, насамперед Європейського банку реконструкції та розвитку, Європейського інвестиційного банку та Світового банку.
Як стверджують поінформовані спостерігачі, вже давно йдеться не про брак коштів, а про можливості країн Східного партнерства всіма цими коштами розпорядитися (якщо не говорити про пряму бюджетну підтримку).
Також з боку Євросоюзу відбулася різка активізація зусиль, спрямованих на інтеграцію країн Східного партнерства до єдиного європейського енергоринку. Причому у зв'язку з цим відкрито декларується, що це пов'язано з прагненням знизити геополітичні ризики для країн Східного партнерства.
Серед конкретних та реалізованих планів до 2020 р. – завершення будівництва газового інтерконектора з Румунії до Молдови (що може створити альтернативу «Газпрому»), а також запуск електроенергетичного інтерконектора між Вірменією та Грузією. На стадії обговорення перебуває і низка інших аналогічних проектів.
Обидва ці напрями Брюссель тепер об'єднує у межах єдиної концепції «стійкості» (resilience). Це поняття, ставши одним із найпопулярніших у сучасних зовнішньополітичних документах ЄС, застосовується і в цілому до зовнішньої політики, і до політики безпеки Союзу та його країн-членів.
Тим самим, основний меседж Брюсселя для країн Східного партнерства такий: з міцними тилами, які забезпечуються за рахунок владних та ринкових інститутів, що ефективно функціонують, усередині країни, не страшні будь-які зовнішні виклики.
Що далі?
Але чи готові країни Східного партнерства дослухатися до цього меседжу? Уце зараз і полягає головне занепокоєння для Європейського союзу. Документи, що виходять під грифом Європейської комісії, зокрема, доповідь про імплементацію Огляду політики сусідства Європейського союзу, що з'явилася 18 травня, не дають відповіді на питання, як Євросоюз повинен вирішувати головну дилему своєї східної політики і більш ефективно сприяти трансформації країн-сусідів. Офіційні документи дипломатично оминають цей момент; заявляється лише, що процес реформ так чи інакше продовжується.
Якщо поглянути на аналітичні доповіді, що випускаються ключовими європейськими «мозковими центрами», то зрозуміло, що однозначної думки щодо подальших пріоритетів ЄС у рамках програми Східного партнерства поки немає. Можна виділити кілька основних точок зору.
У разі неготовності країн-партнерів виконувати ті чи інші взяті на себе в рамках угод про асоціацію зобов'язання Зіг вважає, що Євросоюз повинен заморожувати фінансування зі свого боку або припиняти дію якихось частин цих угод.
Головне, вважає німецький експерт, – це затвердити пріоритет внутрішніх реформ, які зможуть забезпечити поступальний розвиток східних сусідів та запобігти серйозним кризам їхньої державності у разі геополітичних викликів.
Протилежна думка полягає в тому, що основна відповідальність за внутрішні реформи лежить на самих країнах Східного партнерства, а Євросоюз може лише побічно сприяти цим процесам. Так, директор із зовнішньої політики британського Центру європейських реформ Ян Бонд пише: східні сусіди ЄС, в умовах, коли входження до НАТО і ЄС поки що неможливо, а приєднання до організацій під лідерством України небажане, мають самостійно працювати над своєю«стійкістю», ніж сподіватися, що Захід їх врятує.
Причому внутрішні реформи, на думку британського аналітика, повинні полягати не просто у боротьбі з корупцією та «приватними інтересами», а й у значному покращенні становища етнічних меншин, особливо у таких країнах, як Грузія та Молдова. Крім цього, вважає експерт, країни Східного партнерства могли б активніше розвивати відносини з третіми країнами, особливо з Китаєм, – для скорочення геополітичного впливу України.
Євросоюз же зі свого боку міг би, на думку Бонда, сприяти трансформації країн-партнерів двома способами: по-перше, допомогти їх боротьбі з корупцією за допомогою заморожування сумнівних фінансових операцій, що виходять з їхньої території, і по-друге, не залишати спроб домогтися взаєморозуміння з Москвою щодо майбутнього «спільного сусідства».
Але переможе радше центристська думка про спільну відповідальність (joint ownership), яка передбачає, що однаково і від країн-партнерів, і від самого Євросоюзу залежить ефективна імплементація угод про асоціацію.
Наприклад, експерт голландського інституту міжнародних відносин «Клінгендаль» Тоні ванн дер Тогт у своїй доповіді про європеїзацію Молдови пише про те, що Євросоюзу менше слід покладатися на пряму бюджетну підтримку та розробляти конкретні секторальні програми щодо імплементації угоди про асоціацію. І це, як вважає голландський експерт, вимагатиме серйозного збільшення персоналу місії ЄС.
Крім цього, у доповіді йдеться про те, що інститути ЄС та країни-члени Союзу мають більш тісно координувати свої дії, причому окремі країни Євросоюзу, які мають релевантні компетенції (щодо вирішення міжетнічних конфліктів, підтримкиекспорту тощо) могли б більш активно залучатися до реалізації загальноєвропейських пріоритетів у країнах Східного партнерства.
Чи достатні такі зусилля? По-перше, виявиться, що нинішні еліти країн Східного партнерства в принципі не готові змінюватися. ЄС намагається посилити співпрацю з локальними неурядовими організаціями та опозиційними партіями, щоб чинити м'який тиск на чинну владу. Проте їхнє прагнення статус-кво може бути сильнішим, а вплив місцевих НКО та партійних структур – недостатнім.
По-друге, будь-яка розмова з Україною щодо угод про асоціацію з країнами «спільного сусідства» сьогодні блокується багатьма країнами та групами впливу до ЄС. У зв'язку з цим Україна продовжує відігравати для Східного партнерства роль ворожого Іншого, хоча стабільність багатьох країн «спільного сусідства» насамперед в економічній сфері залежить від співпраці з Україною.
По-третє, майже ніхто з офіційних осіб чи експертної спільноти країн ЄС не говорить про необхідність серйозного збільшення квот та зниження цінових обмежень на постачання агропромислової продукції з країн Східного партнерства на ринок Євросоюзу.
Як показує практика, за деякими групами товарів ці країни вже перевиконують квоти, тобто виробники готові платити додаткові мита, аби лише продати свою продукцію. Питання полягає в тому, наскільки це справедливо, особливо на тлі того, що країни Східного партнерства максимально знижують свій тарифний захист від товарів із країн ЄС.
Проте сьогодні «асоційоване членство» в ЄС Грузії, Молдови та України як у цих країнах, так і за кордоном уже загалом не ставиться під сумнів. За рахунок застосування значногокількості організаційних, фінансових та політичних ресурсів Євросоюзу вдається утримувати ці країни у своїй зовнішній інтеграційній орбіті.
Щодо таких країн, як Білорусь та Азербайджан, то їх Євросоюз планує залучати за рахунок діалогу про візову лібералізацію та без будь-яких ілюзій щодо перспектив їхньої європеїзації. Питання лише в тому, чи вийде внутрішній розвиток ключових країн Східного партнерства на інший, якісніший рівень завдяки угодам про асоціацію. Чи на нас чекає в цьому сенсі десятиліття стагнації, регулярних внутрішньополітичних пертурбацій та домінування геополітичного наративу?
Андрій Дев'ятков, старший науковий співробітник Центру пострадянських досліджень Інституту економіки РАН