Використання коштів Нацфонду говоримо одне, робимо інше
Минулого тижня МНЕ відправив до НВП та інших організацій проект нової Концепції формування та використання коштів Нацфонду, яка була розроблена за дорученням глави держави. Але, перш ніж обговорити, переваги та недоліки цього документа, хотів би зупинитися на системній проблемі нашої влади.
Пишемо закони, а потім не виконуємо
За дешевої нафти Нацфонд Казахстану тане, як морозиво у спеку
За рік обсяг надходжень до Нацфонду скоротився на 23%, при цьому надходження. →
У Бюджетному Кодексі чітко написано – кошти Нацфонду не можуть йти на кредитування фізичних та юридичних осіб та як забезпечення виконання зобов'язань. Тут важливо пояснити, що купівля облігацій вітчизняних компаній – це і є один із різновидів кредитування з боку тих, хто купує ці облігації.
У свою чергу, у чинній Концепції формування та використання коштів Національного фонду РК, затвердженої у 2010, також чітко йдеться: «Фінансування інших видів видатків, у тому числі придбання казахстанських цінних паперів суб'єктів державного, квазідержавного та приватного секторів, купівля пакетів акцій, часток участі казахстанських компаній, фондування банків другого рівня, кредитування юридичних та фізичних осіб, використання активів як забезпечення виконання зобов'язаньзаборонено».
Також у чинній концепції уточнюється: «Загалом, для досягнення прозорості розподілу коштів Національного фонду вони направлятимуться в економіку країни лише через республіканський бюджет».
Запитується, навіщо нам Бюджетний Кодекс чи нова концепція формування та використання Нацфонду, якщо їхвсе одно можна не дотримуватись, завдяки рішенням ради з управління Нацфондом?
Нацфонд б'є сумні рекорди
При управлінні Національним фондом за минулий рік поставлено рекорди з рос. →
Нацфонд купує облігації держсектора у великих обсягах та за вкрай низькими (субсидованими) ставками. Особливо ця тенденція виявилася в 2015. Так, згідно з звітністю Нацфонду, в 2015 він придбав облігації казахстанських емітентів на суму1.1 трлн тенге (752 млрдтенге - облігації ФНБ «Самрук-Казина» та315 млрд (9>тенге – облігації НУХ «Байтерек»).
Як видно з цієї інформації, величезні суми, що вливаються з Нацфонду в економіку країни, істотно впливають на її стан і розвиток. Тому таке вільне поводження із законами, окрім того, що неприпустимо з усіх точок зору, особливо небезпечне для економіки країни.
Також такі незаплановані вливання в економіку говорять про те, що ми не мали і в поточних умовах не може бути довгострокової економічної політики.
Прогресивні, але недостатні зміни
У новій концепції формування та використання Нацфонду є пара прогресивних нововведень.
На що Казахстан витрачав гроші Нацфонду протягом 15 років
При ціні на нафту нижче за $30 коштів Нацфонду вистачить лише на п'ять років →
У чинній концепції нічого не йдеться про незалежний аудит і про те, на основі яких правил повинна готуватися звітність Нацфонду, що публікується. Внаслідок такої ситуації в минулих річних звітах бракувало багато вкрай важливої інформації, яка обов'язково має розкриватися відповідно до міжнародних стандартів.
Іншою прогресивною зміною став пункт, пов'язаний із доходами від приватизації. У чиннійКонцепції в Нацфонд йшли надходження від продажу державного майна, що знаходиться в республіканській власності і відноситься до гірничодобувної та обробної галузей. Це означало, що, наприклад, доходи від приватизації у ФНБ «Самрук-Казина» практично залишалися в самому холдингу, в чому не було жодного сенсу з точки зору цілей приватизації.
У новій концепції до Нацфонду вже підуть надходження від продажу «власності національних керуючих холдингів». Це гарна зміна, однак, і вона не повна. Якщо уряд таки збирається виконувати доручення глави держави – довести до 2020 року частку держвласності до рівня країн ОЕСР -15% від ВВП, то доходи від приватизації мають дуже суттєві. У цьому контексті хотілося б мати опис того, як використовуватимуться ці гроші.
Закріплення «ручного» управління економікою
Нацфонд: не відкладати на завтра те, що можна витратити сьогодні
Уряд має намір змінити концепцію Національного фонду. Однак він іт. →
На початку проекту нової концепції міністерство досить обмежено та поверхово аналізує світовий досвід, а далі за текстом повністю ігнорує його. Насамперед, це стосується ключової сфери – використання грошей Нацфонду.
Нагадаю, якщо не брати до уваги «незаконні» інвестиції в облігації вітчизняних держкомпаній, то за законодавством Нацфонд може використовуватися в економіці Казахстану лише двома шляхами: у вигляді щорічного фіксованого гарантованого трансферту і у вигляді нефіксованого цільового трансферту. Усі трансферти мають йти виключно через держбюджет.
Відповідно до нової концепції планується, що гарантований трансферт поступово знизитьсяз 2880 млрд тенге у 2017 роцідо2000 млрд тенге у 2020, а потім залишиться на такому рівні постійно.
Таким чином, якщо за гарантованими трансфертами є чіткі правила використання грошей Нацфонду, то за цільовими їх немає взагалі. Постає питання, навіщо вигадувати якісь правила по одній частині, якщо по іншій - повна невизначеність? Цю невизначеність ще більше посилюють інвестиції у облігації держкомпаній.
Тобто, фактично, замість чітких і зрозумілих фіскальних правил стосовно Нацфонду, і замість довгострокової економічної політики уряду, нам пропонують закріпити «ручне» управління економікою, в якій ключові рішення щодо використання Нацфонду прийматиме глава держави за необхідності.
Світовий досвід використання накопичених ресурсних грошей
Як просуваються структурні економічні реформи?
Відповідь на це запитання шукав економіст Жангір Рахжанов →
Щоб не бути голослівним, даюпосилання на дуже зрозумілий опис світового досвіду за фіскальними правилами для суверенних фондів, накопичених за рахунок природних ресурсів. Документ багато в чому базується на дослідженнях та рекомендаціях МВФ.
Основний висновок цього документа полягає в тому, що наявність великого фонду, де накопичені ресурсні гроші, не є достатньою, щоб гарантувати розумну економічну політику. Гірше того, неправильне використання таких фондів може сильно нашкодити розвитку економіки (у документі як негативний приклад цього наведена Венесуела).
Щоб гарантувати розумну економічну політику, створюються чіткі фіскальні правила щодо формування та використання ресурсних фондів, подібних до нашого. У них не повинно бути місця суб'єктивним рішенням президента, уряду чи іншого відповідального органу.Фіскальні правила мають бути частиною довгострокової економічної політики, а не навпаки, як у нас.
Тобто в уряду спочатку має бути довгострокова економічна політика, до якої мають входити грошово-кредитна, бюджетно-податкова політики та реформи щодо структурних змін економіки. Фіскальні правила щодо Нацфонду мають бути лише невід'ємною частиною набагато ширшої бюджетної політики, яка, у свою чергу, має будуватися, виходячи із довгострокових економічних реформ.
Неправильний підхід до економічних реформ
Економічні реформи у Казахстані: «Кіна не буде!»
Виступи міністрів економіки та фінансів РК у парламенті минулого тижня. →
Навіть якщо не брати до уваги, що поточне законодавство щодо Нацфонду не виконується, і що в самих законах закладено велику невизначеність за правилами використання фонду, то все одно з погляду світового досвіду невірним є головне правило, закладене міністерством.
У новій концепції йдеться: «Політика та обсяг використання Нацфонду в середньо- та довгостроковій перспективі виходитиме з необхідності недопущення скорочення валютних активів Національного фонду та їхнього накопичення для майбутніх поколінь». Такий підхід докорінно не вірний.
Простий приклад. Якщо ціни на нафту раптом впадуть і довго протримаються на рівнінижче за $30 за барель, фіскальні правила мають бути заздалегідь побудовані таким чином, щоб автоматично запустилася контрциклічна фіскальна політика, яка, безумовно, призведе до зниження валютних активів Нацфонду. Такі автоматичні стабілізатори мають бути чітко сплановані заздалегідь у довгостроковій економічній політиці, на противагу тому, що ми маємо зараз.
Також це ключове правило неправильнеу зв'язку з тим, що і в старій, і в новій концепції Нацфонд має лише дві функції: «ощадну» і «стабілізаційну». При цьому у світовій практиці використовується ще одна функція, яка особливо важлива для країн, що розвиваються, з недиверсифікованою економікою. У таких країнах як Казахстан, крім ощадної та стабілізаційної функцій нафтового фонду, дуже важлива функція «розвиток», спрямована на диверсифікацію економіки. Використання цієї функції фонду також може іноді призводити до зниження його валютних активів.
Наш уряд уже давно і щосили експлуатує функцію Нацфонду «розвиток», проте робить це неофіційно, без довгострокового плану, і вкрай неефективно. Це вже окрема та дуже серйозна тема.
Також не докладно зупинятимуся на кращих світових практиках про те, як сформувати фіскальні правила для нафтового фонду, подібного до нашого. Весь цей досвід є доступним для вивчення, але з якихось причин наш уряд не хоче його сприймати. Нова концепція з Нацфонду є яскравим прикладом цього.
На завершення хотів би ще раз сказати, що проект нової концепції щодо формування та використання коштів Нацфонду наочно показав, що уряд на сьогодні не має довгострокової економічної політики. А якщо уряд продовжить діяти всупереч правилам, що прописані в законодавстві, така політика не зможе з'явитися зовсім.