Взаимодействие парламентов Великобританії і Шотландії західнолотіанський питання і угода Сьюела
кандидат історичних наук, доцент МДУ ім. Н. П. Огарьова (Саранськ)
Внаслідок процесу деволюції (передачі (делегування) центральними урядовими органами частини своїх повноважень органам влади адміністративно-територіальних одиниць) у 1999 р. у Великобританії було створено автономні інститути влади. Насамперед, це такі законодавчі органи як Національна асамблея Уельсу, парламент Шотландії та Асамблея Північної Ірландії.
Створення парламенту Шотландії стало результатом тривалого процесу, умовним початком якого вважатимуться кінець 70-х гг. ХХ ст. Уряд Великобританії більше не міг ігнорувати націоналістичні процеси у своїх регіонах, і був змушений провести 1979 р. референдуми про автономію в Уельсі та Шотландії. Хоча більшість виборців проголосували проти автономій, необхідність регіональної реформи була очевидною. Це підтвердили референдуми, проведені в Уельсі та Шотландії у 1997 р. Зокрема, у Шотландії більшість виборців проголосували за створення власного парламенту.
У 1998 р. був прийнятий Акт про Шотландію, що регулює діяльність новоствореного шотландського парламенту. В Акті перераховуються питання, що залишаються прерогативою парламенту Великобританії (часто званого просто Вестмінстер). До них відносяться питання єдності держави, оборони, реєстрації політичних партій, міжнародної торгівлі, економіки та ін. Таким чином, парламент Шотландії наділений залишковою компетенцією, а питання, за якими він має право приймати рішення, називаються «переданими питаннями» (devolved matters) [ 1].
Як було зазначено вище, обговорення можливих форм передачічастини повноважень центральної влади регіональним органам розпочалося у 70-х роках. ХХ ст. Вже на цій стадії деякі політики застерігали про можливі проблеми, пов'язані з деволюцією. Серед них так зване «західнолотіанське питання», яке не знайшло достатнього висвітлення у вітчизняній науковій літературі.
Західнолотіанським питанням (the West Lothian Question) у Великій Британії називають парадоксальну ситуацію, що склалася, пов'язану з тим, що свої законодавчі збори мають Шотландія, Уельс і Північна Ірландія, але не має Англія. Таким чином, стає можливою ситуація, коли британський парламент може ухвалювати закони, які діятимуть в Англії, але не в Шотландії, Уельсі чи Північній Ірландії.
Свою думку Тем Діель проілюстрував абсурдністю ситуації, коли член парламенту від Західного Лотіана зможе приймати закони, які діятимуть в англійському місті Блекберн у графстві Ланкашир, але не стосуватимуться міста Блекберна, розташованого у його виборчому окрузі – Західному Лотіані.
На практиці, парламент Великобританії, у тих випадках, коли потрібно приймати закони, з питань, що регулюються шотландським парламентом, став традиційно керуватися так званою «угодою Сьюела» (Sewel Convention) [5]. У свою чергу, шотландський парламент став застосовувати «законодавчу погоджувальну процедуру» (Legislative Consent Motions), яка раніше називалася «процедурою Сьюела» (Sewel Motions), яка дозволяє членам парламенту від Англії, Уельсу, Шотландії та Північної Ірландії голосувати з питань, що знаходяться в компетенції. шотландського парламенту
Суть угоди Сьюела полягає в тому, що Вестмінстерський парламент не ухвалюватиме законів щодо питань, переданих у відання парламенту.Шотландії без згоди останнього. Ця угода не закріплена юридично, і, за потреби, Вестмінстер може її проігнорувати, проте на практиці такої ніколи не відбувалося.
Особливо підкреслюється, що хоча формально в угоді фігурує шотландський парламент, на практиці департаменти взаємодіятимуть саме з органами виконавчої влади Шотландії, а ті, у свою чергу, повинні дізнатися про думку парламенту Шотландії з того чи іншого питання. Крім того, департаменти також повинні радитися з виконавчими органами влади Шотландії з приводу публікованих законопроектів, незважаючи на те, що не існує офіційних вимог чинити саме так [7].
У 2002 р. міністерство у справах Шотландії (Scotland Office) представило до шотландського парламенту меморандум, в якому дало позитивну характеристику угоді Сьюела [8]. До позитивних моментів було віднесено: можливість прийняття британським парламентом законів, підтримуваних парламентом Шотландії, з урахуванням повноважень Вестмінстера (наприклад, щоб закони могли однаково добре працювати у Шотландії та Англії); оптимізація тимчасових витрат обох парламентів; запобігання неузгодженості законодавства. У 2003 р. Державний секретар у справах Шотландії Хелен Лідделл підтвердила намір уряду і далі дотримуватись угоди Сьюела [5].
У тому випадку, якщо уряд Великобританії та органи виконавчої влади Шотландії погоджуються з тим, що Вестмінстеру слід розглядати питання, передані до компетенції шотландського парламенту, шотландська виконавча влада запитує згоду парламенту Шотландії, ініціюючи так звану «процедуру Сьюела».
Спочатку процедура була неофіційною: шотландськеуряд видавав меморандум про законопроект, який зазвичай прямував до відповідного комітету. У разі потреби комітет міг провести додаткове обговорення, окрім пленарного засідання парламенту. Шотландський парламент висловлював свою згоду, затверджуючи процедуру.
Згідно з регламентом, у разі потреби уряд Шотландії представляє меморандум щодо законопроекту до відповідного комітету, який розглядає його та готує доповідь. Меморандуми мають бути подані протягом двох тижнів з моменту внесення урядового законопроекту. У випадку із законопроектом, внесеним на розгляд рядовим членом парламенту, передбачається подання меморандуму протягом двох тижнів з моменту внесення до законопроекту перших поправок. Меморандум містить короткий виклад суті законопроекту, його цілей, вказує, у чому він стосується сфери законодавчих повноважень шотландського парламенту, включає проект рішення, аргументує його необхідність [5].
Противники процедури Сьюела говорять про те, що вона стала скоріше взаємини урядів Великобританії та Шотландії, а не двох парламентів, і що можливі деякі ускладнення ситуації, якщо до влади у Великобританії та Шотландії прийдуть різні партії. Прихильники процедури впевнені у її необхідності для того, щоб деволюція могла повноцінно функціонувати, розглядають її як механізм, що захищає шотландський парламент від ситуацій, коли той змушений був би обговорювати ті чи інші законопроекти на вимогу центральної влади [5]. У 2005 р. міністерство у справах Шотландії в «Меморандумі уряду Великобританії» вкотре підтвердило, що уряд вважає продовження використання угоди Сьюела життєво важливою для успіху деволюції.[11].
У травні 2008 р. уряд Шотландії знову висловив задоволення практичним втіленням угоди Сьюела, назвавши її важливим аспектом успіху деволюції, механізмом, який працює на благо народу Шотландії [12].
За даними офіційного сайту уряду Шотландії з 1999 р. погоджувальну процедуру проходили 110 законопроектів [13].
Підсумовуючи сказане вище, слід зазначити, що процесу деволюції у Великій Британії, який можна назвати «щепленням від сепаратизму», властива певна двоїстість. З одного боку – це наділення регіонів новими повноваженнями, зокрема законодавчими, з іншого – спроба центральної влади зберегти юридично закріплені механізми контролю. Прикладом цього є розглянута нами угода Сьюела. Очевидно, що така компромісна ситуація цілком влаштовує усі зацікавлені сторони.
Бібліографічні посилання
[1] Коданєва, С. І. Британський регіоналізм (конституційна реформа). М., 2004. С. 67-71.
[2] Tam Dalyell // Wikipedia, the Free Encyclopedia - http://en.wikipedia.org/wiki/Tam_Dalyell.
[3] West Lothian Question // Wikipedia, the Free Encyclopedia - http://en.wikipedia.org/wiki/West_Lothian_Question.
[4] Scotland Act 1998 - http://www.opsi.gov.uk/acts/acts1998/ukpga_19980046_en_1#28.
[5] Bowers, P. The Sewel Convention. Note: SN/PC/2084. Last updated: 25 November 2005 – http://www.parliament.uk/documents/commons/lib/research/briefings/snpc-02084.pdf.
[6] Devolution. Memorandum of Understanding and Supplementary Agreements Between United Kingdom Government Scottish Ministers, Cabinet of National Assembly for Wales and Northern Ireland Executive Committee Presented to Parliament by the Deputy PrimeМіністр за наказом Її Величності, грудень 2001 р. – http://www.dca.gov.uk/constitution/devolution/pubs/odpm_dev_600629.pdf.
[7] Інструкція з деволюції 10. Первинне законодавство після деволюції, що впливає на Шотландію – http://www.dca.gov.uk/constitution/devolution/guidance/dgn10.pdf.
[8] Урядовий меморандум щодо Конвенції Севел. Меморандум Уряду Великобританії/Офісу Шотландії, лютий 2005 р. – http://www.scotlandoffice.gov.uk/scotlandoffice/10196.html.
[9] Регламент шотландського парламенту. 3-є видання (4-е видання, червень 2009 р.). Розділ 9 – http://www.scottish.parliament.uk/business/so/sto-4.htm#9b.
[10] Меморандум Пола Хейтера (секретар парламенту) і Роджера Сендса (секретар палати громад). 8 лютого 2005 р. – http://www.scottish.parliament.uk/business/committees/procedures/reports-05/prr05-07-vol02-02.htm#d.
[11] Меморандум Уряду Великобританії / Офісу Шотландії. Лютий 2005 р. – http://www.scottish.parliament.uk/business/committees/procedures/reports-05/prr05-07-vol02-01.htm.
[12] Конвенція Сьюела: основні характеристики / Уряд Шотландії. Травень 2008 р. – http://www.scotland.gov.uk/About/Sewel/KeyFacts.
[13] Меморандуми Sewel/Legislative Consent – http://openscotland.net/About/Sewel/SewelMemosPdf.