Історія місцевого самоврядування в Україні

Від Стародавньої Русі до 1917 року

У Стародавній Русі місцеве самоврядування існувала у вічовій формі управління, яку за своєю суттю можна вважати безпосередньою та представницькою демократією.

Літописець Нестор, відобразив таку форму самоврядування в «Повісті временних літ»: «Новгородці до початку, і Смоляни, і Кияни і вся влада, як же на думу на віче сходяться, і на чому старші здумають, на тому і передмістя стануть». 8>

Тому прообразом самоврядування в Україні можна вважати організацію влади у давньоукраїнських містах (Новгород, Псков тощо). Міське віче (схід мешканців) мало великі права, включаючи право запрошення князя, який виконував лише функції воєначальника. У сільській місцевості з давніх-давен існувала селянська громада на базі загальної (общинної) землі, яка могла перерозподілятися між її членами.

Проте з часів Івана Грозного, який знищив у 1570 році Новгородську та Псковську республіки, і аж до 1917 року в Україні панувала жорстка система централізованого державного управління, заснована на царській владі.

Але й у цей період самоуправлінські тенденції в українській державній системі то посилювалися, то слабшали.

Так, за того ж Івана Грозного "земські" і "губні" старости, які обираються населенням, мали досить широкі повноваження, хоча й виконували переважно доручення центральної влади. Пізніше виборне початок у місцевому управлінні було витіснено апаратно-бюрократичною.

При Петра I у Москві було засновано бурмистрова палата (ратуша), а інших містах - земські хати і обрані бурмистри. Однак після смерті Петра почала знову використовуватисясистема призначення чиновників.

Наступний важливий крок у бік самоврядування було зроблено за Катерини II, яка прийняла спеціальний акт - "Грамоту на права та вигоди міст української імперії". З'явилися губернські та повітові дворянські збори, міські думи, накази громадського піклування, земські суди. Проте вся система самоврядування, як і раніше, будувалася за становим принципом і функціонувала під суворим контролем державних чиновників: городничих, поліцмейстерів та ін. Після завершення правління Катерини процес знову пішов назад.

Віхами у розвитку місцевого самоврядування в Україні виявилися земська (1864 рік) та міська (1870 рік) реформи Олександра II. Положення про земські установи створювалися виборні земські збори (губернські, повітові), яким доручалося загальне завідування місцевими господарськими справами, включаючи школи, лікарні, будинки піклування і т.п.

Владне вплив громади ( " світу " ) життя селян було винятково велике. Общинні (артільні) традиції міцно укорінилися у свідомості українського та споріднених йому народів.

Органами міського самоврядування були міська дума та міська управа. Але одночасно з ними на місцях існували й органи державної влади.

Навіть ці обмежені права місцевого самоврядування викликали невдоволення державних чиновників, які звертали увагу государя на відсутність єдності та згоди в діях урядової та місцевої влади. Тому за Олександра III положення про земських та міських установах було переглянуто з метою посилення державного впливу на прийняття місцевих рішень.

Самоврядування в СРСР

Після перемоги радянської влади органи земського та міського самоврядування були замінені системою порад.Ідея місцевого самоврядування, що передбачає відому незалежність та самостійність місцевих органів, вступила в суперечність із завданнями держави диктатури пролетаріату.

В основу радянської системи було покладено принцип її єдності на всіх рівнях та жорсткої підпорядкованості нижчестоящих органів вищим. Усі поради діяли під контролем комуністичної партії.

Однак необхідність якнайшвидшого виходу з кризи після громадянської війни викликала до життя нову економічну політику (НЕП) з певним припущенням ринкових методів господарювання, деякою децентралізацією влади та організацією господарського самоврядування на місцях. У 1920 – 1923 роках за збереження партійного керівництва під місцеве управління було передано землеустрій, благоустрій, частину промисловості, водопровід та каналізація, місцевий транспорт, пожежну, похоронну справу. З'явилися муніципальні електростанції, стали створюватися комунальні (муніципальні) банки.

У 1925 році було прийнято Положення про міські ради, а в 1926 році - Положення про місцеві фінанси, які чітко визначили компетенцію та фінансові ресурси місцевих рад у господарській сфері. Активно розвивалася муніципальна наука, найбільшим представником якої був професор Л. Веліхов. Його фундаментальна праця "Основи міського господарства", видана у 1928 році, і в наші дні зберігає свою актуальність.

У 1927 - 1928 роках у СРСР почався новий період розвитку, період "великого перелому" та прискореної індустріалізації, що характеризувався різким посиленням централізації господарського життя.

Було проведено адміністративно-територіальну реформу, замість сільських волостей та повітів створено більші райони, краще пристосовані для централізованого.керівництва. Усі зачатки самоврядування у містах і селі було ліквідовано, а сам термін надовго зник із вживання. Професора Веліхова репресували.

Жорстка централізована система керівництва, що знову встановилася, була закріплена Конституцією СРСР 1936 року і збереглася майже без змін до кінця 80-х років.

Формально радянська влада була цілком демократичною. За Конституцією СРСР 1936 року та Конституцією РРФСР 1937 року ради обиралися з урахуванням загального, рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні.

Було введено інститут "покарань виборців" своїм депутатам та систему відкликання депутатів, які не виправдали довіри. З-поміж депутатів створювалися постійні комісії для попереднього розгляду питань, що виносяться на сесії рад. Рада обирав зі свого складу виконавчий комітет, його голову та заступників, підзвітних йому. У підготовлені виконкомами проекти бюджетів можна було вносити поправки на сесіях місцевих рад.

Проте фактично вибори до рад усіх рівнів, включаючи місцеві, проводилися на безальтернативній основі, а кандидатури єдиного претендента по кожному виборчому округу підбиралися партійними органами із суворим дотриманням спущених зверху пропорцій (робітники, селяни та інтелігенція, чоловіки та жінки, молоді та старі комсомольці та безпартійні і т.д.). Нижчі поради та виконкоми підкорялися вищим. "Сценарії" сесій рад відпрацьовувалися наперед. Така система була ні справжнім народовладдям, ні самоврядуванням.

Місцеве самоврядування в період «перебудови» та пострадянський період

Інтерес до ідеї місцевого самоврядування повернувся з початком перебудови у другій половині 80-х років XX століття.Розвиток малого підприємництва та розширення місцевої ініціативи у сфері економіки вимагало адекватних перетворень у системі місцевої влади.

В умовах радикальних економічних реформ початку 1990-х років, що призвели до різкого погіршення умов життя населення, та за відсутності необхідної правової, економічної та фінансової бази демократично обрані ради неминуче вступали у конфронтацію з органами виконавчої влади.

Перехідний період остаточно 1995 року характеризувався домінуванням виконавчої.

Лише в деяких регіонах були обрані за тимчасовими положеннями представницькі органи місцевого самоврядування з обмеженими повноваженнями.

Тільки після прийняття в 1995 році Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Україні" почалося відродження місцевого самоврядування в Україні.

Водночас практика реалізації місцевого самоврядування виявила низку серйозних недоліків та невирішених проблем.

У ряді суб'єктів України повноцінні органи місцевого самоврядування так і не були сформовані та збереглася практика призначення голів міст та районів регіональними президентами та губернаторами.

Зміни у податковому та бюджетному законодавстві істотно підірвали фінансову базу місцевого самоврядування та перетворили більшість муніципальних утворень на дотаційні. На органи місцевого самоврядування було покладено значний обсяг державних повноважень, не забезпечених фінансуванням.