Курс лекцій "Державне та муніципальне управління у зарубіжних країнах"
Тема 7. Організація правового регулювання місцевого управління
p align="justify"> Система правових актів, що встановлюють організацію місцевого управління, по-різному структурована в різних країнах. Найбільш суттєві відмінності пов'язані з належністю національних правових систем до тієї чи іншої правової сім'ї . Разом про те, останні десятиліття намітилася тенденція до зближення різних правових систем, зокрема - у сфері муніципального права. У Європі інтегруючу роль виконуєЄвропейська хартія місцевого самоврядування, підписана більшістю європейських держав. З 1988 р. підписання Хартії є обов'язковою умовою вступу до Ради Європи. Проте досі Хартію не підписано, підписано не повністю або не ратифіковано такими державами як Франція, Бельгія, Нідерланди, Австрія, Данія. Крім Хартії, окремі питання діяльності місцевих органів влади можуть регулюватися й іншими міжнародними правовими актами, наприклад, Європейською хартією прав людини. Конгрес європейської регіональної та місцевої влади розробляє Європейську хартію регіонального самоврядування, яку потім буде запропоновано на затвердження Раді Європи та відкрито для підписання країнам, що входять до її складу.
У функціонування місцевого управління регулюється виключно самими штатами. Повна залежність і похідність місцевих органів влади від суб'єктів федерації тут була сформульована в 1868 верховним суддею штату Айова Дж.Діллоном: Муніципальні корпорації зобов'язані своїм створенням і отримують всі свої права і повноваження від легіслатур штатів (так званеправило Ділл ).
Положення, що регулюють діяльність місцевого управління, таким чином містяться в конституціях усіх 50 штатів США. Ступіньврегульованості різних аспектів місцевого управління в окремих штатах, однак, аж ніяк не однакова, внаслідок чого виділяються дві основні групи. До першої групи належать конституції штатів, що містять незначну кількість норм, що регулюють діяльність місцевих органів, причому встановлюють, як правило, певні обмеження їхньої діяльності (штати Алабама, Міссісіпі, Теннессі, Каліфорнія та ін.). Другу групу становлять штати, конституції яких характеризуються докладнішим нормативним регулюванням управління місцях. Поряд із закріпленням основних принципів діяльності місцевих органів щодо конституційного регулювання цієї групи штатів включаються і норми, що регламентують внутрішню організацію муніципалітетів (наприклад, штати Нью-Мексико та Коннектикут).
Проте й у федеративних державах діяльність органів управління може досить докладно регулюватися федеральним правом і, зокрема, федеральної конституцією. Так, в австрійській конституції не лише докладно регулюється структура органів місцевого управління, а й повноваження окремих посадових осіб, умови та сфери делегування бургомістром своїх повноважень іншим посадовим особам тощо.
Обсяг конституційного регулювання питань місцевого управління в унітарних державах також неоднаковий. Конституція Франції 1958 року, наприклад, у цьому плані більш ніж лаконічна. У ній лише йдеться про те, що територіальними спільнотами республіки є комуни, департаменти, заморські території, які вільно управляються виборними радами відповідно до умов, передбачених законом (ст.72). Подібна лаконічність дозволила деяким дослідникам навіть зробити висновок про те, що з конституційної точки зору системимісцевого управління у Франції взагалі немає.
Конституційні положення про місцеве управління конкретизуються і деталізуються в поточному законодавстві, причому можуть прийматися як єдині закони про місцеве управління, так і закони, що регулюють діяльність місцевих органів окремих адміністративно-територіальних одиницях. Загалом муніципальне право континентальних європейських держав тяжіє до кодифікації: законодавчою основою місцевого управління є або класичний кодекс (Кодекс комун 1977 р. у Франції і загальний кодекс територіальних спільнот, що прийшов йому на зміну в 1996-2000 рр.), або загальний закон, систематічно базові положення щодо організації місцевого управління (Муніципальний закон 1976 року у Фінляндії, Комунальний закон 1927 р. у Бельгії, Положення про громади 1955 р. німецької землі Баден-Вюртемберг тощо). Англосаксонські країни вважають за краще видавати окремі закони та інші акти, присвячені регулюванню якогось одного аспекту діяльності муніципалітетів. У результаті загальний статус місцевих органів формується на основі множини рівнозначних нормативних актів, один з яких може регулювати деякі повноваження, інший - окремі питання фінансового забезпечення чи організаційних структур тощо. (Ряд законів про місцеве управління у Великій Британії, наприклад, Закони про місцеве управління 1972, 1985, 1998, 1999, 2000 рр.). В останнє десятиліття багато англосаксонських країн прагнуть також кодифікувати своє муніципальне право (Ірландія, деякі штати США), проте вони ще далекі від того, щоб остаточно перейти від характерних для англосаксонського права консолідованих актів до справжніх кодексів французького зразка.
Крім того, місцеве управління регулюється і різними актами,присвяченими іншим конституційно-правовим інститутам, і насамперед інституту виборів місцевих органів влади.
Крім загальних актів конституційного та муніципального права до діяльності місцевих органів можуть також безпосереднє відношення мати і закони, що належать до інших галузей права (адміністративного, фінансового та ін), наприклад, закони про комунальні податки 1928 та 1965 р.р. у Швеції, житловий закон 1985 . у Великобританії.
Практично в усіх країнах окремі аспекти діяльності місцевих органів управління можуть регулюватися і підзаконними актами: міністерськими циркулярами, розпорядженнями та ін. Залежно від конкретної ситуації такі акти можуть мати як обов'язковий, так і рекомендаційний характер.
Певною специфікою має правове регулювання місцевого управління у низці англосаксонських країн. Так, важливим елементом правового статусу місцевих органів влади в США є муніципальні хартії, що є у більшості муніципалітетів даної країни.
Діяльність місцевих органів у Великій Британії та низці інших англосаксонських країн може регулюватися іадаптивнимизаконами. Такий закон або його окремі норми вводяться в дію щодо місцевих органів не автоматично, а лише на прохання відповідних муніципальних рад шляхом ухвалення спеціальної резолюції. Таким шляхом застосовуються, зокрема, різні положення Закону про публічну охорону здоров'я (доповнення) 1907 року. та Закону про оренду 1968 р . (Частина VI) у Великобританії. У деяких випадках, передбачених самим адаптивним законом, введення в силу його окремих положень залежить виключно від рішення міністра, що відповідає за місцеве управління (це зазвичай міністр довкілля та територій або міністр внутрішніх справ).
Необхідно пам'ятати і про важливу роль судової практики у визначенні прав та статусних характеристик місцевих органів у США, Великій Британії та інших країнах загального права. Сучасні держави англосаксонського права еволюціонують у бік визнання більшої ролі закону як джерела права. Ця тенденція найпомітніша у регулюванні діяльності органів влади, тобто. у сфері, функціонально можна порівняти з європейським громадським правом. У жодному разі не варто недооцінювати ролі судових рішень у правовому регулюванні діяльності органів місцевого управління, проте закон все частіше стає основним джерелом права в цій галузі.
Нарешті, багато питань внутрішньої організації діяльності місцеві органи управління вирішують самостійно, видаючи власні правові акти.