Що й чому бачить муніципальна влада – аналітичний портал
15 травня у проекті «Публічні лекції "Політ.ру"» у рамках спільного з Європейським університетом у Санкт-Петербурзі відбулася чергова лекція. Співробітник дослідницького центру «Res Publica» Європейського університету в Санкт-Петербурзі Дар'я Володимирівна Дімке виступила з лекцією на тему «Стаючи чиновником: як формується оптика Левіафана».
У формулюванні теми використана метафора бачення, застосована Джеймсом Скоттом у книзі «Добрими намірами держави» (оригінальна назва цієї книги «Seeing Like a State», книга раніше вже обговорювалася в лекціях Політ.ру). Дослідник у разі визначає, які джерела інформації спирається інститут (держава, окремий державний орган) і як на основі одержуваних даних він діє. Зокрема стає можливим визначити, що інститут “бачитиме”, а що – ні, і в яких межах можна налаштовувати “оптику”, через яку він розглядає свої завдання.
Тому щодо застосовувався метод включеного спостереження, тобто вчені самі виконували роботу муніципальних чиновників, аби зрозуміти реальні принципи роботи муніципального управління. Це відбувалося під час проектів «ініціативного бюджетування», якими з 2013 року займається Європейський університет. В рамках експерименту деяким муніципалітетам пропонувалося виділити невелику частину свого бюджету, розподілом якого займатимуться обрані жителі цих муніципалітетів. Такі проекти здійснювалися у Череповці, у місті Сосновий Бір Ленінградської області та деяких муніципалітетах Кіровської області.
У ході цієї роботи дослідники постаралися також встановити, як влаштовано повсякденність муніципального чиновника, як чиновникибачать світ і як вони ухвалюють рішення. Багато чого з цього визначається тим, що становить переважну частину діяльності сучасного українського муніципального чиновника. А саме написання звітів. Муніципальні чиновники постійно складають звіти, присвячуючи цьому більшу частину часу та сил. Кількість звітної документації з року в рік зростає, в останні десятиліття це зростання набуло фантастичних масштабів. Оскільки доцентрова тенденція у структурі вітчизняної влади посилюється, збільшується і кількість контролюючих інститутів, а значить і кількість звітності, яку муніципальному чиновнику треба надавати. А кому він надсилає звіти? Законодавчо, за Конституцією України, муніципальна влада є незалежною від регіональної та федеральної. Тим не менш, саме перед регіональною та федеральною владою звітують муніципальні чиновники. Чому? Справа в тому, що більшу частину фінансування муніципалітети отримують не зі своєї податкової бази (тільки мала частина податків, що збираються на їх території, залишається у них), а з регіонального та федерального рівня через міжбюджетні трансферти. Тому якщо муніципалітет хоче отримати необхідні кошти, він має подати правильний звіт. Критерії звітності задаються зверху: регіонами та федеральними органами. Важлива деталь – різні департаменти чи відділи муніципалітетів звітують перед відповідними органами регіонального та федерального рівня. Ті, хто займається дорогами, пишуть свій звіт, ті, хто зайнятий озелененням, свій і таке інше. Звітність складається ними незалежно.
Отже, якщо працівник муніципалітету хоче, щоб його муніципалітет отримав необхідні кошти, він має правильно скласти звіт своєї діяльності. Завдання це нелегке, крім виконання великого обсягуроботи вона вимагає чималого мистецтва, на оволодіння яким у чиновника зазвичай йде щонайменше два роки.
А оскільки різні департаменти муніципалітету звітують окремо і гроші кожному департаменту теж відраховуються окремо, вони починають конкурувати один з одним за бюджет. Горизонтальних зв'язків між співробітниками одного муніципалітету, які працюють у різних його підрозділах мало. Їм, власне, навіть ніколи поцікавитися, що відбувається у колег у сусідньому кабінеті: весь їхній час йде на підготовку звітів. У результаті вони відсутні загальне уявлення про територію, якою вони управляють, координації та узгодження дій. Це призводить до прикрих казусів, коли на одній площі спочатку висаджують дерева, через кілька років дерева вирубують і будують дитячий майданчик, а ще через деякий час організують автомобільне паркування.
Формування порядку денного розвитку муніципалітетів також залежить від регіональних та федеральних пріоритетів і, як правило, не враховує специфіки конкретного муніципалітету. Якщо поставлено завдання будувати дитячі садки (що саме по собі річ потрібна), то їх будуватимуть і там, де вони дійсно необхідні, і там, де населення їх особливо не потребує. Якщо згори приходить розпорядження, що працівники сфери культури не повинні отримувати зарплату нижчу за середню по області, то в результаті прибиральниця в закладі культури отримує більше, ніж вихователь дитячого садка. І наразі ніхто не хоче працювати вихователем. Ще більше ускладнює розвиток муніципалітетів неможливість планувати тривалий термін. Бюджет муніципалітету верстається на три роки, але в реальному житті його працівники представляють свій бюджет лише на поточний рік, а з приводу наступного року їм зазвичай зрозуміло тільки те, що фінансування скоротять, тільки докинеясно, де саме. У таких умовах можна лише негайно лагодити щось, що потребує негайного виправлення, «затикати дірки», але планувати великий проект неможливо.
Інший удар по діяльності муніципалітетів та можливості розвитку на місцевому рівні завдають постійних законодавчих змін. Зазвичай вони зводяться до того що щось виводиться зі сфери компетенції муніципального чиновника. Це руйнує напрацьовані практики, завдяки яким муніципалітети примудряються робити хоч щось. Наприклад, якщо в муніципалітеті важка ситуація з медичним обслуговуванням та населення вже виявляє сильне невдоволення, виправити її, просто збільшивши зарплату медикам, муніципалітет не може, бо не має таких повноважень. Тоді виникає ідея субсидувати житло медикам, надавши їм пільгові умови в іпотеці. Проблема хоча б частково вирішується, але минає два роки і муніципалітет позбавляється цих повноважень. Спосіб, яким муніципальні чиновники могли полегшити життя лікарів на своїй території, більше не працює.
Нарешті, слід пам'ятати, що звітність перед регіональними і федеральними органами – єдиний контроль над роботою державного службовця. Йому доводиться звітувати й перед іншими контролюючими органами, зокрема перед прокуратурою (один із видів прокурорського нагляду – так званий «загальний нагляд»). Він має власну специфіку. Прокуратурі необхідно демонструвати ефективність своєї діяльності, і тому, вивчаючи звітність муніципальних органів, її працівники зазвичай звертають увагу будь-які відмінності від таких звітів за минулі роки. Раніше ставили металеві лавки, а тепер дерев'яні: чому? У минулі роки пустир за таким будинком залишався пустирем, а тепер там споруджують якийсь сквер: чи немає в цьомуознак корупції? Будь-яка подібна новинка викликає з боку прокуратури вимоги, щоб муніципальний чиновник надав ще більше пояснень та звітів. Тому будь-який чиновник багато разів подумає, перш ніж зробити те, що він не робив раніше, навіть якщо населення муніципалітету виступає з якоюсь корисною та потрібною ініціативою. Він вважає за краще діяти за перевіреними схемами, які не викликають нарікань прокуратури. До того ж, прокуратура відмовляється давати муніципалітетам висновки про законність їхніх дій попередньо, аналізуючи проект. Вона реагує лише на звітність про вже зроблене, намагаючись виловити там порушення.
У результаті муніципальний чиновник виявляється між молотом і ковадлом. З одного боку він спілкується з жителями свого муніципалітету, які часто незадоволені тими чи іншими фактами, а з іншого на нього чекає маса звітів, які він має надати в регіон, у федерацію, в прокуратуру, в інші органи, причому зробити це так, щоб дозволити своєму муніципалітету отримати хоч щось із необхідних коштів.