Справи прокурорські чому реформа прокуратури ризикує виявитися пустушкою
Іншими нормами законопроекту у прокуратури забирають слідство та загальний нагляд. Щоправда, прокурор все одно зможе ініціювати судовий розгляд, якщо це мав зробити, але не зробив компетентного державного органу.
Проект закону — один із трьох останніх євроінтеграційних. Його мали прийняти як закон минулі четвер-п'ятницю (на момент здачі матеріалу пройшов перше читання). Документ отримав позитивну оцінку Венеціанської комісії, хоча вона і вказала на низку невідповідностей європейським принципам. Серед них: право прокурора представляти в суді інтереси неповнолітніх та недієздатних органів влади; недостатні гарантії незалежності прокурорів від керівництва; загроза усунення генпрокурора з політичних мотивів; загроза для журналістів та активістів, які висвітлюють роботу прокуратури та ін.
Слідство вели
У законопроекті відсутня така функція, що нині діє, як досудове розслідування в рамках кримінального процесу. Слідство — це тимчасова функція прокуратури до створення відповідних органів, що визначено в Конституції України. Запропонований варіант відповідає міжнародній практиці, де прокуратура підтримує звинувачення, а не проводить розслідування. Це невластиво прокуратурі через принципи її діяльності та призначення», — пояснює партнер ЮФ «ККД Консалтинг» Кирило Козак.
Прокуратура vs суд
Також пропонується прибрати з прокуратури так званий загальний нагляд - нагляд за виконанням та дотриманням законів підприємствами, установами, організаціями незалежно від форми власності та підпорядкування та фізичними особами. Адвокат ЮФ «Ілляшев та Партнери» Микола Буртовий зауважує,що функція загального нагляду у деяких випадках була ефективною, але здебільшого це пережиток минулого. «Не можна суб'єктивною думкою прокурора за допомогою припису, протесту чи подання вирішувати питання щодо заборони чогось. Заборонити щось робити може лише суд», - пояснює він. Кирило Казак зауважує, що в Європі основний акцент робиться на судовому захисті прав як на ефективному, оперативному та об'єктивному інструменті. «І це справді так, але не для України. За умов сьогоднішніх реалій судовий спосіб захисту в Україні не працює. Він затяжний, неефективний, корумпований», – доповнює юрист.
Прокурорське самоврядування буде формальним, оскільки у системі діє ще радянський принцип єдиноначальства
А Євген Солодко, голова АТ «Солодко та Партнери», бачить позитив новацій у тому, що тепер прокурор не зможе своїми діями якимось чином втрутитися у приватний сектор. Втім, звертає увагу, що відкрите кримінальне провадження проти посадових осіб підприємства все одно даватиме підстави прокурору витребувати документи, зупинити вчинення неправомірних дій тощо. Але для відкриття кримінального провадження необхідна хоча б заява про вчинення кримінального правопорушення. «Сьогодні прокурор на власний розсуд має право внести подання підприємствам, установам та організаціям, а також фізособам-підприємцям, інакше кажучи, має право втручатися у господарську діяльність будь-якого представника бізнесу», — констатує юрист.
Також суттєво обмежена функція представництва прокуратурою інтересів громадян та держави у суді. Ініціювати позов із метою захисту громадян прокурор зможе лише у разі, якщо вони неповнолітні, недієздатні чи обмеженодієздатні. «У всіх інших випадках інтереси незаможних громадян має захищати адвокатура в рамках системи безоплатної правової допомоги, що одночасно впроваджується», — каже Микола Буртовий.
Формальне самоврядування
Щоб зробити прокурорів незалежнішими, для них, як і для суддів, і для адвокатів, запроваджують самоврядування. Вищим органом самоврядування, згідно із законопроектом, є Всеукраїнська конференція прокурорів, яка збирається раз на два роки. На конференції обирається рада прокурорів. До нього входять 11 членів: два від ГПУ, три від регіональних прокуратур, шість від місцевих. Члени ради обираються п'ять років без права повторного обрання. Рада дає рекомендації щодо призначень на адмінпосади, займається питаннями захисту прокурорів, здійснює контроль за виконанням рішень прокурорського самоврядування та ін. санкції до порушників.
Євген Солодко вважає, що прокурорське самоврядування буде формальним, оскільки у системі діє ще радянський принцип єдиноначальства. «Все робиться так, як сказав начальник, інакше кажучи, все вирішуватиме ГПУ. Таким чином, самоврядування у прокуратурі як такого не буде», - вважає він. Такої думки дотримується і Кирило Козак. «Основна проблема лежить у правозастосовній площині, – каже юрист. — Тут можна провести аналогію із судовою системою. Судді згідно із законодавством також незалежні, мають органи самоврядування, призначаються та звільняються в особливому порядку, мають імунітет від притягнення до відповідальності. Однак на практиці в судах збудовано чіткуадміністративна вертикаль виконання команд, через яку необхідні рішення простягаються у всіх інстанціях незалежно від своїх відповідності закону. Така ж доля може спіткати і прокуратуру».
Як стати прокурором
Проте формально чи реально органи самоврядування в особі КДКП відбиратимуть майбутніх прокурорів. Згідно з прописаною в законопроекті процедурою, комісія оголошує конкурс, на який можуть подати документи юристи з дворічним стажем роботи. Конкурсанти складають іспит, причому прохідний бал не може бути меншим за 60 зі 100. Ті, хто пройшов конкурс, підлягають перевірці комісією, після чого вони направляються до Національної академії прокуратури при ГПУ для проходження шестимісячного навчання. До речі, таким студентам протягом навчання передбачено стипендію з держбюджету у розмірі не менше мінімальної зарплати.
Новий КПК зобов'язує створити Державне бюро розслідувань, яке займатиметься злочинами вищих посадових осіб
«Якщо цей захід не буде зведений до формальності, то від будь-якого навчання та підготовки має бути толком», — вважає Богдан Біленко. Тільки після цього кандидата зможуть зарахувати до резерву, і він отримує право брати участь у конкурсі на заміщення вакантних посад. Загалом майже все, як у суддів.
Микола Буртовий зауважує, що пропонується започаткування формально прозорої процедури отримання посади прокурора. Навіть незважаючи на те, що процедура складається з 13 етапів, важливо, що всі вони чітко виписані в законі без додаткових застережень та посилальних норм. Але, за словами Кирила Казака, порядок відбору та призначення прокурорів буде ефективним лише за умови його ретельного дотримання на практиці, відсутності корупційної складової, об'єктивної оцінки всіх кандидатів незалежно відпрізвища, статусу, родичів. А Євген Солодко бачить проблему не в самій процедурі відбору та призначення прокурорів, а у людях, які проводять цей відбір. Він зауважує, що всі етапи відбору чітко прописані без будь-яких доповнень або норм відсилання. Дотримуючись цієї процедури, можна відібрати хороший склад кадрів. "Але проблему необхідно вирішувати саме зі співробітниками, які проводять відбір", - зауважує експерт.
Дамоклів муляж
Ще одним завданням прокурорського самоврядування є притягнення недбайливих співробітників до дисциплінарної відповідальності. Підставами для цього можуть стати, зокрема: невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків, тяганина з розглядом заяв, порушення більше двох разів на рік прокурорської присяги, незаконне втручання у діяльність суддів та навіть публічні висловлювання, які є порушенням презумпції невинності. Втім, самі стягнення не такі страшні. Це: догана, зниження у класному чині, заборона роком у переведенні до вищого органу чи вищу посаду. Але за грубе порушення можуть звільнити.
Механізм притягнення прокурорів до дисциплінарної відповідальності закріплює відкритий та демократичний порядок розгляду скарг на порушення, вважає Кирило Козак. Але водночас додає, що адекватність роботи цього механізму цілком залежить від правильності застосування його практично, і наводить приклад судової системи. «Судове самоврядування – наочний приклад спотвореного правозастосування. Якщо така ж доля спіткає прокурорів, це буде просто механізмом для звільнення неугодних», — пояснює він. Втім, звільнення прокурора з адміністративної посади виключно за рекомендацією ради прокурорів є додатковою гарантією від розправи з неугодними. Алепрацездатність цієї гарантії, за словами юриста, можна забезпечити лише незалежною та об'єктивною роботою ради. «Складно уявити ефективне самоврядування у структурі, де діє пряме підпорядкування та субординація», — додає Богдан Біленко.
Також юристи зазначають, що прокурору надаються належні засоби захисту: можливість оскаржити рішення дисциплінарної комісії до Вищої ради юстиції чи суду.