Поняття та види функцій державного управління
Цілі та функції державного управління взаємообумовлені. Якщо перші відповідають на запитання "Що робити?", то другі - "Як робити?"
При цьому важливо розрізняти поняття "функції державного управління" та "управлінські функції органів державної влади".
Управлінські функції органів державної влади - це юридично виражені керуючі впливи окремих органів державної влади, які вони мають право та зобов'язані здійснювати щодо певних об'єктів управління чи компонентів певних структур. Обсяг управлінських функцій обумовлений місцем державного органу у структурі керуючої системи та окреслює його межі в управлінні суспільними процесами.
Як показує практика, найчастіше відбувається змішання цих понять, тобто. підміна елементів управлінської діяльності керуючими впливами, внаслідок чого деформується вся система державного управління, а саме управління набуває примарного, ілюзорного характеру.
Функції державного управління розкривають та характеризують взаємозв'язки держави як цілісного суб'єкта управління. Кожна з таких функцій є певним видом керуючого впливу, який пронизує ієрархію державних органів і є загальним, типовим для них. Тому у структурі держави функція державного управління отримує відому диференціацію, розподіл та розосередження в управлінських функціях різних державних органів, їх ланок та підсистем. створює методологічні посилки до багатьох управлінських проблем. Це необхіднозапам'ятати.
Загальнеу функціях державного управління та управлінських функціях державних органів полягає в тому, що:
1) і ті, та інші є керуючими впливами держави;
2) і ті, й інші мають одне й те саме призначення — впливати на збереження та розвиток суспільної системи, забезпечувати виконання актуальних державних уявлень.
Відмінностіміж ними полягають:
1)в суб'єкт впливу— функції державного управління здійснюються всією організаційною структурою державного управління, управлінські функції державного органу — безпосередньо даним, конкретним органом;
2) в обсязі (межах) впливу- функції державного управління впливають на великі сфери, області, великі підсистеми, а часто і на всю громадську систему; управлінські функції державних органів спрямовані лише на окремі компоненти, ланки, прояви суспільної системи;
3)в засобах реалізації— функції державного управління забезпечуються всією силою держави, управлінські функції державних органів — тими повноваженнями та організаційними повноваженнями, які надано цьому органу;
4)в характері- функції державного управління відображають об'єктивні взаємозв'язки держави та керованої суспільної системи, управлінські функції для кожного державного органу встановлені в його правовому статусі і є в цьому сенсі юридичною констатацією керуючих впливів даного державного органу.
Функції державного управління та управлінські функції органів державної влади у зв'язку зі специфікою їх параметрів поділяютьсяна види.
ЯкВідомо, держава має складну ієрархію органів, внаслідок чого необхідне управління цією керуючою системою. Причому не менш важке, ніж управління з боку державних органів керованими об'єктами. Тим самимзалежно від спрямованості та місця впливу можна виділити внутрішні та зовнішні функції управління.
За критерієм змісту, характером та обсягом впливу функції державного управління поділяють на загальні та спеціальні.
Спільнимиє функції управління, які відображають сутнісні моменти державного управління, його об'єктивно необхідні взаємозв'язки та мають місце практично в будь-якій управлінській взаємодії органів державної влади з об'єктами управління. Ці функції є основними, властивими будь-якому управлінню, незалежно від того, на якому рівні та в яких галузях вони здійснюються. За характером і послідовністю дій до загальних функцій управління доцільно віднести такі: прогнозування, планування, організація, регулювання, координація, кадрове забезпечення, облік, контроль.
Розглянуті загальні функції управління необхідні здійснення державного управління як у загальнодержавному, і на регіональних, місцевих, галузевих рівнях.
Спеціальні функції характеризують особливості конкретного суб'єкта чи об'єкта управління.
Так, можна виділити підгрупи специфічних функцій управління за видами керованих об'єктів, тому що, наприклад, управління економічними об'єктами вимагає зовсім інших керуючих впливів, ніж управління духовними об'єктами, і т.д. Навіть такі специфічні функції управління, як фінансування, оподаткування, ліцензування, регулювання праці та заробітної плати,кредитування та інші в кожному з видів керованих об'єктів і в кожній відповідній підсистемі, що управляє, отримують своє конкретне заломлення. Комерційну та бюджетну структури не можна фінансувати за одним шаблоном.
Особливу підгрупу специфічних функцій управління становлять управлінські функції державних органів. Свої функції виконує Президент, Кабінет Міністрів, міністерства.
3. Функціональна структура державного управління та її юридичне оформлення
Функції державного управління та управлінські функції державних органів (зовнішні та внутрішні, загальні та специфічні) у сукупності та взаємодії один з одним утворюють складну, багаторівневуфункціональну структуру державного управління.
Таким чином, можна дати таке визначення:
Функціональна структура державного управління - це сукупність функцій державного управління та управлінських функцій органів державної влади в їх взаємодії.
Ця структура забезпечує управлінську взаємозв'язок держави як суб'єкта управління з суспільною системою та внутрішню динамічність її як керуючої системи.
" Каркасом " , котра несе конструкцією функціональної структури управління виступають функції управління, навколо яких і котрим формуються управлінські функції державні органи. Через війну кожна функція управління здійснюється з допомогою певного комплексу управлінських функцій державні органи, розчленованих «по вертикал» і «горизонталі».На характер та конфігурацію функціональної структури державного управління впливає багато факторів:
рівень самоврядуваннякерованих об'єктів,
розвиненість місцевого самоврядування,
форма державного устрою,
Тому існують реальні труднощі в тому, щоб у функціональній структурі державного управління підтримувати раціональність і ефективність, з одного боку, гнучкість і адаптаційність до цілей, що змінюються, з іншого. Особливо складно забезпечувати раціональність та ефективність. Адже потрібно, щоб кожна функція управління отримувала належну реалізацію у вигляді управлінських функцій державних органів, тобто. мала чітку та швидку вертикальну "прохідність" керуючих впливів. Причому таку "прохідність", коли б управляючі впливу, народжені центральними, федеральними державними органами, не деформувалися під час руху вниз, а належно диференціювалися і конкретизувалися. Звідси актуальність вертикалі виконавчої, правового регулювання, законності, професійної підготовки державних службовців, їх клятви під час вступу державну службу та багатьох інших моментів. У таких умовах важливе значення при "роботі" з функціональною структурою державного управління має системно-функціональний метод (підхід), дотримання правил та вимог якого дозволяє впорядкувати пізнавальний, нормативний та практичний процеси. Насамперед йдеться про об'єктивізацію функцій управління, оскільки процес їх визначення має йти знизу — від управлінських потреб та інтересів керованих об'єктів. Давно вже точаться дискусії про те, в якому обсязі можуть керувати ті чи інші державні органи, у тому числі й органи місцевого самоврядування, і рефреном звучить вимога розширювати та розширювати компетенцію нижчестоящих. Але досі переважає абстрактнийпідхід, що виходить загалом з того, що "нагорі" питання зазвичай вирішуються бюрократично, а "внизу" - демократично. Багато зведено до рівнів і процедур прийняття управлінських рішень, а не до їх якості.
Тим часом проблема має зовсім інші й об'єктивні підстави, суть яких, коротко кажучи, можна звести до характеру, організації та обсягу суспільних потреб, які обслуговують відповідні керовані об'єкти. А ці показники потреб виводять на технологію діяльності керованих об'єктів, її спеціалізацію та кооперацію. Причому становище тут, у принципі, не особливо змінюється, тому що багато керованих об'єктів можуть перебувати у приватній та іншій змішаній власності та функціонувати в умовах вільної ринкової економіки та сфери послуг. У будь-якому разі держава змушена спостерігати за суспільними процесами, контролювати їх протікання в рамках встановлених норм (правил), забезпечувати у них дотримання прав та свобод своїх громадян.
Отже, кожен рівень (ланка) державних органів може здійснювати ті управлінські функції (у необхідному обсязі) та впливати на ті керовані об'єкти, які безпосередньо забезпечують потреби та інтереси населення, волю якого представляють ці державні органи. Від зворотного підхід простий: не можна, щоб поодиноке визначало долю особливого, а особливе – долю спільного. Це руйнація системних зв'язків. Відповідно, кожен вищестоящий рівень має брати він лише тих управлінських функцій державних органів, які може здійснювати нижестоящий.
Другий аспект пов'язаний із юридичним оформленням управлінських функцій державних органів (наголошую!) та закріпленням їх у компетенції державних органів.Здавалося б, не вимагає особливих доказів та теза, що цілі, поставлені перед державним органом, і набір управлінських функцій, які він покликаний здійснювати в ім'я цих цілей, мають бути зрозуміло та вичерпно описані у його компетенції. Тоді стає зрозумілим, навіщо створено державний орган і як реально діє. Але в нормативній практиці цієї вимоги не дотримується: опис цілей та управлінських функцій підмінено описом завдань — певних ребусів, які нібито покликаний вирішувати відповідний державний орган. Подібна невизначеність у тому, що і як повинен робити державний орган у сфері управління, і веде до того, що при начебто посиленій управлінській активності (сотні тисяч людей зайняті з ранку до вечора) керовані об'єкти не відчувають дієвих впливів, що управляють.
Зокрема, саме кваліфіковане моделювання, що ґрунтується на певних класифікаторах управлінських функцій державних органів, дає можливість відокремлювати стійкі функції управління від мінливих, загальні від специфічних, внутрішні від зовнішніх, довготривалі від короткочасних тощо. І тим самим не консервувати застарілі функції управління та не заважати становленню нових, перспективних, домагатися такого становища, за якого функціональна структура державного управління у кожний історичний момент відповідає суспільним запитам та очікуванням.