Теоретичні засади досудової процедури врегулювання податкових спорів.
Передумови створення підрозділу податкового аудиту
Розвиток і контроль у колишньому СРСР, у тому числі і в Україні, багато років і десятиліття були наглухо вмонтовані в адміністративно-командну систему.
У чистому вигляді радянський та український аудит як такий був відсутній.
Звичайно, окремі елементи даної галузі діяльності фахівців з обліку, контролю та аналізу з огляду на їх об'єктивну необхідність у СРСР та в Україні завжди мали місце.
У переважній більшості випадків такі елементи були розрізнені і не представляли систематизованого цілого аудиту як невід'ємного елемента ринкової інфраструктури. Вони й не іменувалися аудитом.
За роки перебудови першими використали ці терміни представники нашої професії в Казахстані та Естонії. У 80-х аудит почав розвиватися інших великих містах СРСР, причому спочатку на кооперативної основі.
Це були розрізнені спроби зтикати попит, що зароджуються, і пропозиція на функцію засвідчення аудиторів, що стала особливо актуальною при переході до ринкових відносин в економіці.
У 1989 р. Міністерство фінансів СРСР, Торгово-промислова палата СРСР та Центр з транснаціональних корпорацій ООН провели у Москві семінар з проблем бухгалтерського обліку та аудиту на спільних підприємствах.
Після цього семінару (з 1989 р.) у кількох вишах СРСР, у тому числі і на базі Київського державного університету, Московського інституту народного господарства ім. Г.В. Плеханова та Ленінградського інституту радянської торгівлі ім. Ф. Енгельса, кілька років функціонувала система підготовки аудиторів та спеціалістів з обліку відповідно до міжнародних стандартів.
Одночасно 1989 - 1991 рр. у Москві та Ленінграді також були створені перші аудиторські фірми. Серед них – госпрозрахункові аудиторські організації «Контакт», «Руфаудит», «Ленаудит» та «Мосаудит», АТ «Інаудит», АТ «Балтійський аудит», кооператив «Аудитор», ТОВ «Ленбанкаудит», «Інформаудит» та ін.
У 1990 р. у Москві було зареєстроване перше спільне підприємство в галузі аудиту - «Ернст та Янг Зовнішаудит». А в першій половині 90-х років. у Москві та Санкт-Петербурзі з'явилися філії та представники інших великих західних аудиторських фірм. Найчастіше вони створювалися у вигляді СП, де з українського боку виступали представники Мінфіну, різних зовнішньоекономічних відомств, українські аудиторські фірми або просто відомі фахівці з бухгалтерського обліку, контролю та аналізу господарської діяльності.
На Всеукраїнському з'їзді аудиторів, що проводився спільно з Конгресом ділових кіл 1991 р., було близько 180 представників українських аудиторських фірм.
А до середини 90-х років. аудиторська діяльність вже була передбачена у статутах не менше 2 тис. нових спеціалізованих підприємств України, хоча в більшості випадків аудит, як і раніше, розвивався стихійно, з певними витратами, яких можна і час було позбавлятися.
Нині в Україні функціонує кілька тисяч аудиторських фірм.
Податковий аудит раніше завжди асоціювався з аудиторськими компаніями, які захищали права платників податків та були опонентами податкових органів під час розгляду податкових спорів.
Податковий аудит завжди вважався одним із видів аудиторських послуг, супутніми послугами були податкове планування та оптимізація оподаткування.
Суть даних змін полягає в тому, що частина прав та обов'язківподаткового відомства передано до Міністерства фінансів. Наразі Мінфін видає закони, накази, положення у сфері оподаткування, надає письмові роз'яснення з питань застосування податкового законодавства, затверджує форми розрахунків з податків та форми податкових декларацій, а також порядок їх заповнення.
Завданням ФНП України є контроль та нагляд за виконанням податкового законодавства Мінфін та ФНП України: хто за що відповідає.
На згадане Управління серед інших функцій безпосередньо було покладено завдання щодо розгляду скарг (апеляцій) платників податків та інших осіб, зобов'язаних утримувати з платників податків та перераховувати до бюджетів податки та збори, на рішення державних податкових інспекцій щодо суб'єктів України та дії (бездіяльність) їх посадових осіб , пов'язані з оподаткуванням та застосуванням фінансових та адміністративних санкцій за порушення законодавства про податки та збори.
Пізніше функції Управління розгляду податкових спорів та претензійно-позовної роботи було передано Правовому управлінню Держподаткової служби України.
На правові підрозділи як територіальних управлінь ФНП, так і центрального апарату покладено досить широке коло завдань щодо контролю та сприяння юридичним відділам нижчих податкових органів у їхній основній діяльності.
Крім того, їх співробітникам складно перебудовуватися з виконання одного виду завдань на інше - переходити від розробки позицій для подання у податковій суперечці, яка часом передбачає тенденційний підхід до тлумачення законодавства, до неупередженої оцінки доводів скарги платника податків щодо відповідності її закону.
Все це призводить до значного зниження ефективності досудового оскарження як правового інституту, що тягне за собою негативнінаслідки як для платника податків, так і для податкового органу.
Справа в тому, що скарга до вищого податкового органу, крім загальновизнаної функції захисту та охорони інтересів платника податків, важлива і в іншому, інформаційному, аспекті.
Скарга у загальному сенсі - це сигнал про невідповідність окремих аспектів діяльності нижчестоящого податкового органу чинному законодавству.
Факт, що у час спостерігається зростання кількості податкових суперечок, свідчить про наявність великих резервів правового забезпечення функціонування податкової системи.
Водночас суди найчастіше змушені вирішувати такі податкові суперечки, які формально не вимагають великих судових дебатів, а можуть бути врегульовані в досудовому порядку.
У 2006 році у ФНП України було створено відповідне управління, а в регіональних управліннях та у територіальних податкових органах - спеціальні відділи податкового аудиту, основними завданнями яких є ретельний контроль за якістю документів, які готуються співробітниками контрольних блоків податкових органів за результатами заходів податкового контролю: виїзних та камеральних податкових перевірок.
При цьому йдеться не просто про формальну процедуру розгляду скарг платника, а й про додатковий контроль за тим, наскільки обґрунтовані та документально підтверджені порушення, зазначені в акті податкової перевірки.
По-перше, це має серйозно дисциплінувати перевіряючих під час виборів об'єктів податкового контролю, під час проведення заходів податкового контролю, і навіть під час збору доказової бази з кожного з питань.
Новостворені відділи займатимуться розглядом розбіжностей щодо актів виїзних податкових перевірок та підготовкою відповідей на скаргиплатників податків за актами податкових органів Отже, прерогативою нової структури стає процедура досудового розгляду.
По-друге, це дозволить юридичним відділам територіальних податкових органів приділяти більше уваги якісній підготовці та захисту інтересів бюджету в арбітражних судах.
Вважаю, що створення цих відділів, з урахуванням їх функцій та кваліфікацій співробітників, – це серйозний крок щодо забезпечення на практиці прав платників податків.
Додатковий внутрішній контроль не дозволить включати до матеріалів перевірок питання, у тому числі свідомо відомо, що платник податків не скоїв правопорушення чи його скоєння під час проведення податкового контролю податковими органами документально не підтверджено.
Надмірне «запопадливість» останніх він кваліфікував як «податковий тероризм». Тому до основних обов'язків нових відділів ФНП входить перевірка обґрунтованості скарг платників податків на результати податкових перевірок та по можливості досудове врегулювання спорів.
Крім того, податкові аудитори повинні готувати якіснішу доказову базу у справах, що дійшли до судового розгляду, які сьогодні ФНП найчастіше програє через юридичну безграмотність своїх співробітників.
Тут насамперед йдеться про суперечки навколо повернення ПДВ, переважна більшість яких дозволяється в судовому порядку.
З упевненістю можна говорити про те, що спірних ситуацій між платниками податків та фіскальними органами після появи нової структури менше не стане, тому що вони здебільшого виникають через прогалини та різночитання в законодавстві.